【正确答案】正确答案：(1)公共行政的法律研究途径的含义 公共行政学主要有三种研究途径，即管理途径、政治途径和法律途径。管理途径主要从组织结构和功能、组织程序和技术以及组织效率和产出的角度来理解公共行政；政治途径则强调公共部门的政治特性，如参与、责任、权力和公共利益等；公共行政的法律途径将公共行政视为在具体环境中应用法律和实施法律的活动，赋予了公共行政法治和裁决的主题。其兴起的源头主要有三个： ①行政法。它由法律，行政命令，诸如人事、预算、服务等中央行政机关的具有约束性的指令和宪法决定构成，它主要是指约束一般行政过程的一套法律和法规。 ②公共行政“司法化”(Judicialization)的发展。它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样，其目的在于确保个人合法权益不受侵犯，行政决策以裁决的形式由听证检查官或行政法官作出，行政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式、结果，法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用。 ③宪法。宪法不仅对公民相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定，而且对公共行政官员处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系以及公共教育机会终止时应当遵循的正当程序作出了规定。随着法官把宪法应用于新的形势和新的解释，宪法对公共行政权利的影响也是不断变化的，而且还会出现一些过去没有的权利，有些权利的范围也可能缩小。 (2)公共行政的法律研究途径兴起的原因 ①宪法和行政法对公共行政调节和规范的力度不断加大。宪法和行政法确立了政府权力的边界，把政府行为的合法性建立在保护公共利益的基础上。 ②司法机制对公共行政的裁判作用越来越明显，以致出现了“公共行政司法化”的趋势，即将行政运作程序视为与司法程序一样，目的在于确保个人合法权益不受侵犯。 ③现代公共行政改革的一个重要特点，就是“政府从权威的源泉和法律权威的享有者，转变为市场合同的缔结者”。换言之，过去属于私法调整范畴的工具，如合同制、民营化和公司化等，在公共部门改革中发挥着日渐重要的作用，这也促使人们更深入地探索公共行政与法律之间的关系。 (3)公共行政法律途径的核心价值 法律途径的公共行政强调法治，重视对个体权利的保护，而不是关注保护这些权利的社会成本。其核心价值包括： ①“程序性正当法律程序”。这一价值意味着基本的公平性，被认为是保护个人免于遭受政府恶意的、武断的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权利的必要程序。 ②个人应享有的实质权利和法律的平等保护。在政府职能的行使的确需要限制个人权利时，法院也容忍政府对这些权利的限制，然而，基本的前提是在此环境中对政府不利，这样，法律便对政府官员剥夺公民实质性宪法权利的行为施加了很大的限制。 ③维护社会公平。从公共行政的角度来看，平等主要体现在授权法官对于那些其宪法或者法律的权利遭受行政官员的侵害的人进行救济。此外，法律途径的公共行政还崇尚正直诚实的价值，它反对绕过宪法程序而走捷径。 (4)公共行政法律途径的内容 公共行政的法律途径包含着一系列与管理和政治价值相差极大的观点，可以从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面对公共行政研究的法律途径进行分析。 ①在组织结构方面，法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序。抗辩是指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，此过程必须是在无偏私的仲裁者(如法官或陪审团)前举行，由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有更充分的说服力。在公共行政中，抗辩程序一般被修正，以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此，传统法官听讼的方式便转变为听证检查官的运作模式。由于这种结构强调听证检查官的相对独立地位和无偏私性，进而在一定程度上削弱了传统管理途径对层级制的倚重，尤其是对“命令之统一性”的强调，虽然听证检查官的上级可以就接受哪些案件对其作出指示，但已不可能命令他怎样运作或作出什么决定，在某种意义上，听证检查官实际上已经处在行政层级之外了。法律途径的公共行政在很大程度上不同于其他途径的价值：它把服务于顾客变成了一种法律程序，它妨碍效率、经济、效能的实现，也妨碍代表性、回应性、政治责任的实现，其目的在于最大限度地保护个人权利，防止行政行为对个人权利的非法的、违宪的侵害。 ②在对个人的观点方面，由于公共行政研究的法律途径强调正当法律程序、实质权利、公平等价值，所以个人在这种途径中被视为特定环境中具有独立人格的个体，每一个人都有权在法庭上陈述自己的主张，抗辩程序也使个人能够向政府决策者解释其思想、动机和发生情况的事实；同样，政府决策者所作出的各项决定也应当广泛考虑不同个人的权益和特质，而这些考虑也可以解释为是政府人事行政中“功绩”(Merits)概念的基本原则。由于判断个人平等保护的权利是否受到侵害不仅取决于政府的行政行为，也取决于执行行为的行政官员的意图和目的，公共行政研究的法律途径重视个人并不表示其排斥诸如集体抗辩这种团体或组织等其他个人的组合形式。 ③在认知途径方面，公共行政研究的法律途径主张司法审判是发展知识的最佳方法。按照这种途径的观点，“事实”只有通过抗辩过程中不同资料的展现才能得以厘清，个人意图或思维在这种途径中均被视为某种程度的客观性而非仅视为主观判断。虽然公共行政研究的法律并非拒绝科学原则，但是它对科学主义采用通则化的方式对待人类的问题感到担忧，因为司法裁决的方法通常是归纳法，它依赖对具体案例资料的掌握和分析去发展具有普遍意义的法律原则，在涉及研究不同价值的选择上，研究可能具有规范性质。个人宪法权利的目的在于保护那些在政治、经济和社会上处于少数地位者不受多数人组成的政府的侵害，民意调查或选举的结果不能成为法官裁决或审判的惟一依据。人们为了分析和预测个体行为模式，常常采用社会分类的方法对社会成员进行属群划分，传统的管理途径对社会科学知识的依赖使其倾向于采用诸如种族、性别等类属分析人的行为模式。新公共管理途径对顾客和企业家精神的强调也是如此，政治途径因其更加关注在政府福利或负担分配中的大众性和回应性而非常在意政府项目对弱势群体以及其他社会团体的影响情况，而法律途径则认为这种分类值得怀疑，它会威胁或侵犯宪法对人们的平等保护。 ④在预算方面，公共行政研究的法律途径强调的是宪法的完整性以及各项宪政权利的保障。在美国，联邦法院也常常判定各州应采取必要的行动来确保民众的宪政权利不受侵害。 ⑤在决策方面，司法裁决过程通常是渐进的，每一个新案的事实往往都是根据过去判例产生的可以适用的法律原则进行评估的。即便是个案本身并无前例可循，法院仍然会倾向于从历史中寻找可以比照适用的情境。对于公共行政研究的法律途径而言，决策是在一种较窄的框架下作出的，或者说是对不同事实权衡后的裁定，这种特征能够使法院在应用以前判例之概念和方法的同时，对其过去的决策进行某种修正，同样，这种决策方式也保证了司法原则的稳定性，并且能够产生良好的决策。 ⑥在管制行政方面，就方法、程序和组织而言，美国的管制行政是高度法制化的，因为管制会对个人、团体以及企业的权利产生影响，它关系到财产的使用和处置问题，而且，管制规章对其他行政机关、各级政府的政策或行为也具有约束作用，因此管制行政的法制性是必须的。此外，与政治途径和管理途径的价值追求不同，法律途径的管制行政强调的是抗辩关系、当事人的法定义务与权利、程序的公平以及管制行政决定的合理性等价值。 ⑦在行政责任与行政伦理方面，鉴于在宪法的价值与要求和传统管理途径及政治途径对公共行政的看法之间经常存在冲突与矛盾，司法系统不但要确立一系列公民的宪政权利，而且还需调整有关公共行政官员对违反这些宪政权利的责任标准。这样做的主要目的是向行政官员提供一种强烈的、内化了的激励机制，使行政官员努力去保护或者至少不去损害公众个体的宪政权利，进而确立一套政体价值，以使公共行政官员以此作为行为的准绳，正确地履行国家赋予的责任。从某种意义上说，对这些政体价值的遵循在很大程度上已经成为公共行政官员伦理、责任行政的内在参照标准。在任何情况下，仅仅对法律的遵从并不能替代伦理道德的约束。公共行政的广泛性，决定了公共行政官员所面对的公众需求的复杂性。然而，更为艰难的工作则是如何在现实世界中和在工作岗位上将这些冲突的伦理观念整合起来。从本质上来说，公共行政责任性与道德的提升最终要依靠公共行政官员个人的行动，即在民众与政府之间通过人与人之间的互动来建立互信。