【正确答案】古德诺考察了国家行为，将国家行为分为表达意志和形成意志两种。这两种行为使政府负有的两种功能可分别称作“政治”与“行政”，即“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。这成为政府的两种基本职能，其简要的描述见下图。 两权主体权利内容 表达意志政治人民政府组织形式 个人基本权利方面 政府机关尚不曾由宪法表达的国家意志 行政首长 下级执行机关授权表达不便于立法机关表达的具体的国家意志 执行意志行政司法机构管理私人纠纷 高级执行机构对国家意志执行进行总监督 行政管理机构照管政府的科学活动、技术活动、商业活动等。 在对公共行政职能的变化进行分析的基础上，古德诺的划分在理论上以“两权分立”而不是“三权分立”对政府机构进行了整合，确立了新的权力分立、制衡原则。这一划分明显的特色是行政机构权力的扩张：它不但固守了公共行政权力的阵地，而且取得了表达意志的权力，行政机关甚至获得了大部分的立法职能。"政治与行政两分论"将政治统治和公共行政两种功能加以区分，从而为两种活动遵循不同的活动方式奠定了基础。