本题考查法律常识。

行政程序指行政主体行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、时限和顺序的总和，任何行政行为均须通过一定的程序表现出来，没有脱离程序的行政行为。

行政行为实体内容是目的和结果，行政行为有确凿的证据证明，有充分的事实根据，正确适用了法律、法规、规章和其他规范性文件，行政行为必须公正、合理，符合立法目的和立法精神。

A、B项错误，行政程序和行政实体内容，都是行政行为不可或缺的要素，没有谁比谁重要一说。

C项错误，行政程序与实体内容，既约束行政主体，也约束行政相对人。

D项正确，行政程序是行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和，实体内容则是目的和成果，两者结合起来，才能使行政行为合法有效。

故正确答案为D。