预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。从时间上看，有年度预算编制和中长期预算编制两种类型。

（1）我国政府部门预算编制的主要方法

①预算编制过程即资金分配过程。在过去两百年中，形成了多种资金分配模式和预算编制模式。19世纪直到20世纪50年代，预算编制的主要模式是分项列支预算。20世纪50年代出现绩效预算，60年代出现计划项目预算，70年代出现零基预算，80年代至今，许多OECD国家在不断试点和完善新绩效预算或结果导向预算。

a．人员支出和公用支出：定额管理

定员定额是编制基本支出的基本方法。定员指根据行政事业单位的工作性质和业务量确定的机构人员的编制数，定额指各部门履行职能及开展业务工作所需的各项基本费用支出(包括人员和公用经费)的人均额度标准。因此，它们的预算实际上是一种公式预算，即根据固定的标准按特定的公式计算。其公式是：人员经费或公用经费=定员×定额。

定员定额的编制方法使得人员和公用经费预算比较固定，弹性较小。人员经费除调资影响外，通常具有较强的稳定性。对公用经费来讲，由于部门支出总额限制，定额标准通常变化不大，年度间只做微调，实际上仍是基数加增长的渐进模式，而不是根据每年工作量重新测算。由于基本支出具有比较固定化和公式化的特点，各部门在编制基本支出预算时，并不需要做太多的支出测算，而且在定员和定额两个变量的确定上，讨价还价的空间也很小。一旦定额标准确定了，部门也不涉及任何测算，只要按软件设计更新人员、办公条件的基础数据即可。因此，定员定额管理方法极大地加强了财政部门对部门基本支出的控制，规范了这方面的支出。定额标准核算过程中的一个难点是如何把预算和部门实物资产直接挂钩。为了科学合理地核定定额标准，实物资产的费用定额标准是一项关键的内容。

b．项目支出

项目支出是部门预算的重要组成部分，是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。中央部门的项目按照部门预算编报要求分为国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类。项目支出预算管理包括如下基本原则：综合预算的原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则。项目的申报、审核和批复是部门预算编制的重要环节，也是预算管理的一个重要组成部分。

c．绩效评价

目前，我国仍不具备全面推行绩效预算尤其是新绩效预算的条件。但是，在现阶段，可以试点支出绩效评价，深化预算改革，为将来推行绩效预算奠定基础。

绩效考评的目的，是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。中央部门的预算支出绩效考评由财政部负责统一制定，同时制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查中央部门的绩效考评工作，中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。对于中央部门而言，绩效考评的对象主要是那些社会效益比较明显的项目。具体做法是，在当年编制部门预算的“一上”阶段，要求中央部门向财政部申报绩效考评试点项目，经财政部审核确认后作为考评试点项目，由部门在“二上”时报送该项目的绩效目标。

②从编制方法上，国家预算可分为增量预算和零基预算

a．增量预算是指财政收支计划指标是在上一个财政年度的基础上，根据新的财政年度的发展情况而递增的一种预算编制方法。由于是在以往财政收支指标的基础上采取递增一定百分比的方法，所以操作简单方便；但它可能会使以前预算收支中不合理的因素得以保留，甚至被进一步放大，而且，根据经验确定的增长百分比中，主观随意性相对较大。

b．零基预算是指财政收支计划指标的确定只以新财政年度的实际需求为依据，而不考虑上一财政年度各项支出基数的一种预算编制方法。

零基预算完全根据新财政年度内各项经济发展的实际需要来安排支出计划，通过对客观因素或变量的科学计算，从而确定新财政年度的财政收支计划指标，既满足了实际需要，同时又摈弃了以往预算中不合理的成分；但其缺点也是明显的，即技术要求和操作成本较高，实际执行中会面临较大的困难。也正因为如此，目前世界上大多数国家的预算，无论是单式

预算还是复式预算，都主要采用增量预算法为基础，零基预算为辅助的预算编制方法。

（2）当前我国政府预算执行存在的主问题

①执行进度偏慢，导致大量的预算结转

近几年来，中央预算执行一直存在执行偏慢的问题，总体上呈现一种“前慢后快”的特点。财政支出进度偏慢，一方面会降低财政资金运行效率和使用效益，造成财政资金的闲置、浪费、效益低下以及大量资金的结转，冲击下年预算；另一方面会使得国家的方针政策不能得到及时有效的落实。

②收支过程中仍然存在违规行为

预算改革以来，各个部门的收支行为越来越规范，违规行为也越来越少。但是，仍然存在一些违规行为。常见的违规行为包括：

a．违规拨付和支付财政资金，例如将预算内资金支付到与本单位无拨款关系的单位；将预算内资金转拨到原来的实拨资金账户；无预算、超预算拨款等。

b．截留、挪用财政资金，例如截留应拨财政资金，挪作他用；挪用行政事业费，弥补行政经费、支付基建工程款、增加职工福利；对外借出财政资金；以预算调整为借口，挪用财政资金；滞留应当下拨的财政资金等。

c．在基本支出中，比较容易出现的违规行为包括：一是无预算的支出。二是擅自扩大支出范围，提高开支标准。三是未经批准随意调整基本支出预算。四是虚列支出套取财政资金。例如，编造虚假职工名单，套取财政资金等。

d．在项目支出中，比较容易出现的违规行为包括：挪用项目资金，用于基本支出；对达到政府采购标准的商品和服务支出不执行政府采购程序；对应纳入招标投标的工程项目直接规定工程承包商或施工单位，等等。

③预算变更的随意性仍然比较大

在我国预算执行过程中，涉及到预算变更的情形包括预算调剂、预算调整、预算追加、预算超收收入使用、动用预备费和预算划转。尽管在预算执行中，根据情况的变化变更预算是需要的，但是，我国预算执行存在的问题是，预算变更的随意性过大。

a．部分资金的分配和使用脱离预算管理，预算约束力还不够强，预算调剂的随意性问题仍然比较突出；

b．由于对预算超收收入的使用管理监督不严，导致大量超收收入随意用于安排支出，导致大量年底预算追加进而结转，同时也助长了各种违规行为。