二、给定材料

(一)拆除违章建筑应该怎样执法

9月9日，四川省成都市打工子弟学校杨帆小学的校长邹永安红着眼圈对记者说：没有 办理相关手续就建起教学楼是不对，但是，执法局以一个违法的行政通告作依托，不等我们 依法正式行使复议权和申辩权，就不容分说强制拆除了教学楼，造成不应有的损失。他们却 不必为自己的违法行政“埋单”。我们的师生员工不明白：在倡导依法行政的法治社会，怎么 还会有这么不讲理的行政机关?

强拆违章教学楼

9月9日，在杨帆小学邹永安校长的带领下，记者来到拆除现场。一片空旷的开阔地 里，长满了一人多高的杂草。很难想像，一年多以前这里曾建成过一幢四层高的教学楼。 邹校长介绍说，杨帆小学是一所专门招收打工子弟的民办学校，校舍就是租来的民房。 “2000多名孩子一直没个像样的地方上课，我太心急，去年就租了某企业闲置的12亩土地 盖校舍。”他承认，教学楼没有建筑选址意见书、建设规划许可证和建设施工许可证(即“一书 两证”)。2003年6月9日，成华区执法局发出《关于限期拆除违法建设的通告》。6月20 日，强制拆除了教学楼和附属设施。

不容申辩杨帆小学丧失补救可能

“没办手续就盖楼，我们错了，但应该容得我们改正错误。”邹永安说，按照城市规划法的 规定，教学楼有可能依法被采取罚款、警告、改正违法行为、补办手续等处罚方式而不致于被 拆除。“如果按照法律的规定，补办不来合法手续再拆楼我没意见，像现在这样，不分青红皂 白、不容任何申辩、不容补救、连法定的行政复议的权利也被剥夺，就这样强拆，我不接受。”

“如果由我们自己拆除，门、窗、钢材等至少也能卖几十万元，执法局破坏性的拆除行为， 导致学校130余万元一分没拿回，难道执法局不该为自己的不负责行为付出代价吗?” 执法局说违法建设和违法利益不受法律保护

9月8日，记者来到成华区执法局，办公室徐主任说采访必须经过区外宣办同意。记者 找到成华区委外宣办，一位黄先生打电话联系执法局，但一直找不到相关负责人。

第二天，记者再次来到外宣办，黄先生拿给记者一份执法局提供的书面材料，并转达： “这是回答媒体提问的正式材料，不必当面采访了。即使是当面采访，也是这些内容。”

从这份材料中，记者看到这样一段话：“杨帆小学在未取得‘一书两证’的情况下擅自修 建永久性建筑，属违法建设和违法利益，不受法律保护，并且企图以单方面使整个工程造成 既成事实的错误做法，来迫使有关部门迁就让步，以致造成损失，应自行负担全部责任。”

一审确认通告违法但不予赔偿

在与执法局协商无果的情况下，去年9月，杨帆小学将其告上法庭，请求行政赔偿。

成华区法院认为，执法局作出通告前，未给校方提供陈述、申辩的机会；通告上未载明诉 权及诉期，执法局作出的通告违反了法定程序。依照行政诉讼法第5条和最高人民法院的 有关规定，判决确认执法局通告违法。

杨帆小学的赔偿要求法院没有支持，理由是行政赔偿针对的是合法权益，而被强拆的教 学楼属违法建筑和违法利益。

二审法院：应该就强拆事实提出赔偿

杨帆小学不服行政赔偿判决，上诉到成都市中级人民法院。

成都中院认为，杨帆小学的行政赔偿请求是基于执法局的通告一并提起的，并未针对强 拆教学楼这一事实行为。“而通告本身与其所称被侵害的财产权益之间没有直接的因果关 系，故上诉人就通告而一并提起的行政赔偿请求，本院不予支持。”

该院行政庭谢庭长进一步解释说：“其实我们还没有就实体部分进行审理，至于执法局 该不该赔偿损失，需要杨帆小学就事实部分提起诉讼，再行审理。”

绝不允许以违法手段对付违法行为

杨克佃(最高人民法院行政庭原副庭长)对上述做法提出自己的意见如下：

二审法院把程序绝对化了。通告违法说明程序违法，没有通告不会强制拆除，强制拆除 当然也违法，这个结果与前提是不可分割的，程序已经影响到了实体，应该同时计算，不能单 纯地看问题，把程序绝对化。申辩权、复议权也是合法权益。

违章建筑带来的就一定是违法 利益?不能这么说。比如，当事人的申辩权和申请行政复议的权利，也应该算做合法权益。 违章建筑并非都得拆。违法利益不受法律保护没错，但在建筑方面有特别规定，应区分 对待。违章建筑并非全部都得拆。法律规定了两种情况，一是严重影响城市规划，比如在河 道、滩涂内进行建设的，就必须拆；另一种是影响城市规划，尚可采取改正措施的，比如通过 处以罚款、补办法律手续等，可以达到处罚目的，又可以减少当事人的损失，这样的建筑就不 必须拆。不必须拆的违章建筑拆了，对当事人造成的损失怎么赔?我认为不应该全部赔，只 赔偿其不应该损失而损失的部分，比如买建筑材料的费用等。

行政权力法无规定不得行使。在民事法律关系中，法无明文规定就是许可，行政法律关 系完全不同，是法无授权不得行使，也就是职权法定。法律规定应区分对待的必须区分对 待，规定了不是必须拆除的，就只能处罚不能拆，否则造成当事人损失的，行政机关就要赔 偿。用违法手段对付违法行为是绝对不允许的。

中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏对此也提出了自己的看法。他认为：执法应 尽可能减少当事人的损失。从行政合理性的角度和行政执法行为自身的目的来看，执法局 在执法时也应当替当事人着想，尽可能减少当事人的损失，这可以体现执法机关的文明执法 的形象。特别是还涉及外地学生的受教育权，地方政府应当从政策决策的角度来关注一下 这个问题。虽然学校违法建设校舍，但是，在处理时是可以采取一些灵活变通手段的。

(二)政府不能制造拆迁之痛：南宁市城市建设调查

拆迁安置工作做得如何是衡量一个地方党委和政府执政能力的标志之一。2002年至 2004年上半年，广西南宁市共拆除各类房屋建筑200多万平方米，安置被拆迁居民1．6万 余户，没有发生过一起因拆迁而引发的恶性事件。当地干部群众认为，政府在拆迁过程中遵 循的三条原则：以人为本维护群众利益，补偿措施依法到位和高度重视群众呼声，是使拆迁 工作得以顺利进行的根本保证。

城市拆迁的出发点和归宿是坚持以人为本原则，补偿措施要到位，特别要妥善安置困难 群体 　　南宁市近几年把建设经济适用住房列入为民办实事的主要项目之一，2004：年将新建30 万平方米的经济适用住房和300套廉租住房。市郊东沟岭一带原是南宁最集中的棚户区， 如今这片棚户区经过改造崛起了一幢幢经济适用住房。

42岁的韦平少是一名保安员，1978年起就在东沟岭居住，一家人长期住着没有产权的 简易房。市拆迁部门以补助建筑材料的名义向他家发放了6万多元补偿安置费，他利用这 笔钱，加上平时积蓄，购置了一套72平方米的经济适用住房。他说：“现在居住环境好了，安 全感也强了。”

对于困难群体的安置问题，南宁市出台了房屋拆迁补偿最低保护单价，现又在修订政 策，拟增设一个最低保护总价，以保证原房屋居住面积少、人口多的住房困难户能买得起经 济适用房。他们还对老、弱、孤、残及享受城镇居民最低生活保障金的居民在拆迁补偿时给 予一定的政策倾斜。

南宁市建设局局长魏凤君说：“如果离开市民的理解和支持，单靠政府，城市拆迁工作寸 步难行。近几年，南宁城市房屋拆迁规模不断扩大，但我们比较好地解决了拆迁与建设的矛 盾，关键的一条是，城市拆迁的出发点是为民办实事，让市民居住环境更美丽，生活质量更 高。”“市委、市政府高度重视被拆迁户的去向问题，较早出台了相关配套政策，积极支付拆迁 补偿款。随着国家政策的调整，我们不断调整完善，现在政策越来越有利于保护被拆迁户的 合法权益。”

拆迁安置工作量大面广，必须严格依照法律和政策办事，坚决维护被拆迁户合法权益

拆迁安置工作直接关系到被拆迁户的切身利益和社会稳定。2003年南宁市形成了市 和城区两级拆迁管理体制，这样的管理体制使市一级拆迁管理部门能将更多的精力放在对 房屋拆迁的宏观调控、执法检查及研究、制定和完善房屋拆迁政策上；同时有利于发挥各城 区熟悉基层情况、容易做好被拆迁群众思想工作的长处。

如何保证被拆迁房屋价值既不“缩水”，也不“注水”?南宁市加强了对评估机构的管理， 从全市30多家具有房地产评估资格的机构中选择具备一定资质等级、评估技术规范、社会 信誉好的机构向社会公布，由被拆迁户投票选择评估机构。

如何保证拆迁补偿安置资金到位，不被层层截留?南宁市建立了拆迁补偿安置资金监 管制度，严格把补偿资金到位作为核发拆迁许可证的条件之一。监管资金实行专户专存、专 款专用，由拆管部门、拆迁人和金融机构共同签订《城市房屋拆迁补偿资金监控协议书》，明 确补偿安置资金的开户、缴存和使用程序以及各方的违约责任。据魏凤君介绍，实行拆迁补 偿安置资金监管制度以来，南宁市每个拆迁项目的资金都能按时到位，杜绝了因补偿安置资 金不足而使拆迁不能顺利进行等情况的发生，保证了被拆迁人或承租人能够及时足额地拿 到拆迁补偿安置款。

为保证上述措施落到实处，南宁市建立和开展了行之有效的目标责任制度，如市四套班 子领导联系城建项目制度、项目业主责任制、项目风险抵押制、重点工程现场办公例会制度、 城建重点工程协调例会制度、重点工程联络员制度、重点工程定期上报制度等。

对待群众上访不能“一拒了之”，首先要查找自身问题，决不能因工作不到位，侵害被拆 迁户合法利益，甚至激化矛盾 南宁市还强化房屋拆迁安置方面的信访工作，要求各级拆迁机构必须认真倾听群众呼 声，妥善化解矛盾。

南宁市城市房屋拆迁管理办公室实行信访工作领导分管制和信访工作 责任制，切实做到案件交给谁，查处结果的报告就由谁负责审核把关，做到领导有责任、事事 有落实；同时深入基层调查研究，把接待上访变为主动下访，广泛了解群众意愿和存在的困 难，把问题解决和控制在当地。

为使百姓充分了解政策精神，南宁市通过新闻媒体、街道办事处和居委会进行广泛宣 传，从而有效减少了拆迁人与被拆迁人之间的矛盾。由于政策宣传到位，东葛路延长线工程 仅用一个月时间就基本完成56户房改房的协议签订工作。青云街旧城改造项目，仅用98 天就完成了该项目的协议签订和拆除工作。近日，市政府就《南宁市城市房屋拆迁估价管理 规定》(修订稿)等文件广泛征求社会各界意见，分别召开有人大代表、政协委员、估价机构、 被拆迁人代表等参加的征求意见会，增强决策的民主性和透明度。

房屋拆迁是涉及众多法律法规、多方面利益的复杂工程，不可能不产生一点矛盾，关键 是城建管理者如何对待和处理这些矛盾。魏凤君表示，绝大部分被拆迁户是支持政府工作 的，他们之所以上访，肯定是有具体的难处。出了问题，首先不能对上访者有怨气，要了解情 况，查找工作中的不足之处，然后迅速整改，决不能因工作不到位而激化矛盾，把好事办砸。

(三)浙江给房屋拆迁定下铁律，先建安置房再发拆迁证

在杭州市十届人大会五次会议上，杭州市政府郑重承诺：今年年内要开工建设50万平 方米拆迁安置房，用于还对拆迁户的“欠账”。无独有偶，记者昨天从省政府办公厅发出的 《关于加快做好城镇房屋拆迁安置工作的通知》中也发现了类似令所有拆迁户都兴奋的消 息：我省今年要还清对2年以上拆迁户的“欠账”。而且，今后将先落实拆迁安置用房，再实 施拆迁，从根本上减少被拆迁户的损失。 年内分两次还清“欠账”

【问题】在城镇房屋拆迁中，一些地方安置工作滞后、拆迁户在外过渡时间长的问题还比 较突出，已影响在外过渡户正常的生产生活和社会稳定。如目前杭州市在外过渡两年以上 的拆迁户总共有14000多户。

【严令】各地要对现有在外拆迁过渡户情况进行全面排查，并按轻重缓急制定详细的安 置计划，重点解决在外过渡2年以上拆迁户的安置问题。具体目标是：2004年底已经在外 过渡2年以上的拆迁户，2005年底前基本完成安置。其中在外过渡5年以上的拆迁户， 2005年6月底前完成安置。 未建安置房不得拆迁

【问题】一些地方的城市旧城改造和房屋拆迁工作，有的不讲求实效，没有量力而行，合 理确定拆迁规模；有的没有严格把好拆迁许可关。问题就在于一些建设项目前期工作滞后， 在于拆迁不规范、不严肃等等。

　 【严令】对未列入年度拆迁计划的项目，不得发放拆迁许可证；对列入拆迁计划的项目， 在审批时要严格审查其安置房源落实情况，未落实拆迁安置房的，不得发放拆迁许可证；对 现有在外过渡户较多的市、县(市、区)，除必要的城市基础设施项目外，原则上不再审批新的 拆迁项目，严格控制新的拆迁过渡户产生。凡超过回迁期限未能安置好拆迁户的，不得批准 该拆迁人拆迁新的项目以及房地产开发项目。 超过期限要增加过渡费

【问题】目前，拆迁安置房建设是群众住房难的首要问题。有的地方还不同程度地存在 没有处理好城市建设与保障群众利益的关系，还存在“重拆迁进度、轻拆迁安置落实”的做 法。老百姓房子被拆了，几年见不到安置房的现象时有发生。

【严令】各地要根据年内还清“欠账”的目标，制定出安置计划，确定建设方案，按照推行 先建安置房、再实施拆迁的原则，对安置房建设项目的计划立项、规划审批、用地安排、建设 手续等给予优先考虑。安置房已开工建设的要明确拆迁户安置房源的具体位置(某幢某套) 和竣工交付时间。超过过渡期尚不能提供安置用房的，要增加被拆迁人自行过渡补助费。

(四)2004上半年反野蛮拆迁之路

3月，建设部公布了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，要求房屋拆迁管理部门申请强 制拆迁前，需要邀请管理部门、当事人代表和具有社会公信力的代表进行听证。而作出的强 制拆迁决定也必须提前15天通知被拆迁人，不得采取恐吓、胁迫以及停水、停电、停止供气、 供热等手段，强迫被拆迁人搬迁。

5月，北京国土房管局推出强制拆迁新规定，八道程序亮相，包括拆迁部门提出强制拆 迁申请并提交相关材料，区县人民政府决定进行行政强制拆迁的，应当在作出决定之日起3 日内向市国土房管局备案，《决定书》要载明专门事项、实施强制拆迁3日前须在强制拆迁现 场张贴强制拆迁公告等等。

6月，广州颁布房屋拆迁裁决规则，强制拆迁前须先听证，《广州市城市房屋拆迁裁决规 则》颁布施行。该规则颁布实施后，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，裁决 机关在受理裁决申请前，应当进行听证；决定行政强制拆迁前，裁决机关也应当组织听证。

国务院发出《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》。该通知有10条内 容：(1)端正城镇房屋拆迁指导思想，维护群众合法权益。(2)严格制订拆迁计划，合理控制 拆迁规模。(3)严格拆迁程序，确保拆迁公开、公正、公平。(4)加强对拆迁单位和人员的管 理，规范拆迁行为。(5)严格依法行政，正确履行职责。(6)加强拆迁补偿资金监管，落实拆 迁安置。(7)切实做好拆迁信访工作，维护社会稳定。(8)加强监督检查，严肃处理违法违规 行为。(9)完善法律法规，健全政策措施。(10)坚持正确舆论导向，发挥媒体监督作用。

最高人民法院副院长曹建明在全国高级法院院长会议上强调：各级人民法院要依法制 止征用土地中侵害农民利益、城市拆迁中侵害居民利益的违法行为，法院不得以任何借口参 与拆迁，原则上不先予执行。

(五)北京严禁断水断电强迫拆迁 补偿金不到不准迁

根据市政府办公厅转发的《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的 通知》精神，10月30日前，北京市建委将会同市发改委、市规划委、市政管委、市国土局等部 门建立相关协调机制，保证拆迁工作规范进行。据此，拆迁补偿资金、拆迁安置方案不落实 的项目，将无法得到拆迁许可证；严禁断水断电强迫居民搬迁。

为杜绝在拆迁工作中发生侵害人民群众利益的行为，《通知》要求拆迁人及相关单位要 严格执行有关法律法规和规定，严禁野蛮拆迁、违规拆迁，严禁采取停水、停电、停气、停暖、 阻断交通等手段，强迫被拆迁居民搬迁。以往将拆迁费用承包给施工单位的“大包干”，即由 承包者决定施工方式、期限的行为也将被禁止，所有拆迁项目工程，要通过招投标或委托的 方式交由具有相应资质的施工单位拆除。房屋价格评估机构要按照有关规定和被搬迁房屋 的区位、用途、建筑面积等，合理确定市场评估价格。

在《通知》里，对于拆迁许可证的发放，也做了严格规定。对违反城市规划及控制性详细 规划，没有拆迁计划、建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件， 以及拆迁补偿资金、拆迁安置方案不落实的项目，将无法得到拆迁许可证。据悉，“拆迁补偿 金”将以专款专用的方式得到规范。所有拆迁，无论是公益性项目还是经营性项目、招商引 资项目，拆迁补偿资金必须按时到位，设立专门账户，由专人负责专款专用，并足额补偿给被 拆迁人。

北京市崇文区解决拆迁争议及难题时，将采取听证会形式，广泛征求群众及相关人士意 见。崇文区信访办介绍，信访办每次接到拆迁群众反映的疑难问题后，将及时派专人到有关 单位及司法部门，详细了解相关情况，并择日召集开发单位、街道负责人和律师、当事群众， 参加信访“听证会”。听证会上，当事人(拆迁单位和上访人)可以就有关情况进行广泛陈述 和辩解，并充分发表自己的意见。区信访办主持会议，并和相关单位共同寻求解决问题的最 佳办法，保证切实维护双方利益，更有效解决拆迁中的重复上访问题。区信访办表示，采取 上述做法后，在拆迁信访问题的解决方面，已取得较好效果。

(六)北京人大常委会主任：2005年将为房屋拆迁立法

市人大常委会主任于均波在市人大常委会工作报告中表示，2005年，本市还将进一步 做好法规公开征求市民意见和立法听证工作。

2004年通过15项法规。2004年，市人大常委会共审议通过法规15项，其中制定6项， 修订3项，决定废止6项；并按照行政许可法的要求，完成了法规清理工作。常委会重点督 办了保障劳动者合法权益、统筹城乡发展和促进农民增收、居住区配套设施规划建设和管 理、公共卫生体系建设、保障公共安全5项议案。市十二届人大二次会议期间，代表提出的 1567件建议，均按规定期限办理完毕。建议反映的问题有近70％取得进展或得到解决，代表对办理结果表示同意或满意的占84％，均比2003年有所提高。

要为房屋拆迁立法。于均波在报告中谈到2005年的主要任务时说：2005年是筹办奥 运，全面推进首都改革开放和现代化建设事业十分重要的一年，市人大常委会要加强和改进 立法工作，提高立法质量。2005年，本市法规的制定、修订工作重点是，抓好历史文化名城 保护条例、食品安全监督管理条例、大型社会活动安全管理条例、城市基础设施特许经营条 例、集体土地房屋拆迁管理条例等法规的制定、修订工作；做好促进循环经济、加强矿产资源 管理、促进信息化建设等方面的立法调研。进一步做好法规公开征求市民意见和立法听证 工作，完善立法工作规范，发挥立法咨询专家作用，建立法规质量评估制度，不断推进立法工 作民主化、科学化、规范化。2005年，市人大常委会的执法检查，将主要围绕水资源保护管 理及水污染防治、安全生产、食品卫生与食品安全等重点进行。

要加大监督力度。于均波在报告中还谈到了2004：年工作中的差距。他表示，“面对新 形势新任务，我们也清醒地看到，常委会工作还有不少差距”。这些差距包括，一是立法工作 还不完全适应首都现代化建设需要，有些与人民群众切身利益密切相关的法规还没有及时 制定，一些已不适应形势发展需要的法规未能适时修改或废止，有些立法工作规程还未得到 很好落实，立法工作水平有待进一步提高。二是监督工作综合协调不够，有些执法检查和视 察不够深入，对司法机关的监督仍显薄弱，信访工作还不适应新的形势。述职评议还应改进 方式方法，增强实效。三是代表工作制度还不够完善，向代表通报情况、帮助代表知情知政 不够，闭会期间代表活动仍需加强，对有的建议承办部门“解释多措施少、重答复轻办理”的 现象还应加大督促力度。四是常委会工作水平仍需提高，各专门委员会的工作制度不够健 全，机关自身建设仍需加强。这些问题需要我们认真对待，加以改进；同时真诚地欢迎各位 代表，对常委会的工作提出意见和建议。

三、由论要求

根据给定材料，对成都市在城市拆迁改造过程中存在不依法行政的问题进行概括。要求：集中，简明，切中要害，篇幅在300字以内____。(25分)

根据整个给定材料，就如何看待我国当前城市拆迁改造的问题，谈谈你的看法。要求：深入透彻，文字流畅，观点明晰，结构完整，篇 幅600字以内____。(35分)

根据依法行政和依法治国的要求，谈谈我国各地今后应该如何

改进城市拆迁改造工作。要求：条理清晰，针对性强，切实可行，结构 完整，篇幅在1000字以内____。(40分)