这种观点属于传统公共行政理论,认为政治与行政相分离。政治,是国家意志的表现,也是民意的表现和政策的决定。而行政是国家意志的执行,也是民意的执行和政策的执行,行政的目的在于研究政府做些什么,怎么做以及如何提高行政效率。
(1)传统行政观的积极意义
从理论研究的角度来看,传统行政观,即政治-行政二分法观点的确立,对于行政学的理论建构提供了思想基础,对于行政学的形成和发展有着至关重要的意义。
①将行政从政治中分离出来,开创了行政研究的先河,为公共管理学研究奠定了理论基础;
②使得公共管理成为一门科学,是公共管理学的开端,丰富了公共管理学的研究内容;
③为政府进行公共管理提供了理论基础,有助于提高政府管理效率,为公共管理学的研究提供丰富的素材。
(2)传统行政观的理论缺陷
①政治与行政的不可分性
自19世纪末20世纪初以来,受政治-行政二分法思想的影响,政府“效率”和“经济”的原则与思想占据着支配地位。到了20世纪30年代,“政治-行政二分法”开始受到批判。弗里茨·马克斯认为,政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性,都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外,仅就行政功能而言,政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。
②价值中立原则的缺陷
政治-行政二分法容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题,主张行政学必须摆脱政治学的价值观,坚持所谓“价值中立”原则,忽视了价值的问题。因此导致了对政治与行政相分离的盲目推崇,忽视了二分法关于政治与行政应当相互协调的一面。
③缺乏普遍适用性
从实践来说,政治-行政二分法理论并没有提供合理的行政组织结构模式,也没有说明行政系统应该如何有效运转,因而它也不能从根本上解决行政效率问题。因此,它并非一个普遍适用的理论,它具有特定的应用范围。更由于政治与行政之间关系的复杂性和动态性,在国家权力体系中如何对两者进行定位本身就是一个非常重要的政治问题。所以,在实践中明确而恰当地实施政治与行政分离永远是一个无法攻克的难题。
④政治控制的问题
政治与行政的关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式的、线性逻辑的特征。政治与行政是不可能分离的,行政程序能够并且确实会产生政治性后果。传统的行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色,它造就了一种消极的政治控制形式。政治控制模式的不切实际之处在于,政治与行政必然是相互关联的。公务员的工作从本质上被认为是政治性的,尽管不一定是政党政治。某些实际工作者可能仍旧认为他们仅仅是执行政策而不是制定政策,但这是一种“意识形态的主张”,而不是对经验事实的确认。