外蒙古曾是中国领土的一部分。清朝在统一全国的过程中，臣服外蒙古各部， 并在外蒙古设立库伦办事大臣、乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣和阿尔泰办事大 臣，代表中央政府治理外蒙。但近代以来，沙俄不断在外蒙活动，并煽动其“独立”。特别是在1910年代，中国与外蒙古的关系逐步呈现紧张状态，主要经历了逐步疏远 和“独立”两个阶段。

首先，是逐步疏远期。在1910年代前中期，俄国不断加强对外蒙的渗透，例如派出考察团，对外蒙上层人士进行拉拢。扶持亲俄势力，清政府面临内外交困，无暇顾及外蒙。长此以往，一些外蒙古活佛和王公贵族逐渐亲俄，沙俄则乘机煽动外蒙活 佛自做君主，断绝与清政府的关系。

其次，是外蒙宣布“独立”期。清末新政时期，为了应对沙俄对中国北部边疆的 威胁，清政府一改过去对外蒙古禁止垦荒的政策，变为移民屯边，实行“殖（移）民、设 官、驻军”，并筹划在外蒙设立省县等机构。清政府这种政策意在加强外蒙与内地的 联系，并不以防蒙为目标，而是主要应对沙俄的渗透，但在实际执行过程中违反了外蒙的本地利益，引发了外蒙王公贵族的强烈反对。1911年9月13日，迫于内外压 力，尽管清政府决定在外蒙的新政缓行，但仍然引起了其上层人士的误解和离心，成为后来外蒙“独立”运动的内部因素。辛亥革命爆发后，在沙俄的怂恿下，部分外蒙上层人士决定投靠沙俄并寻求庇护，成为外蒙“独立”之始。