春秋战国时期，商鞅最早提出“以吏为师”的思想并付诸实施。法家代表人物韩非发展了商鞅设置吏师的实践，并明确表述为“以吏为师”。法家主张选择知法的官吏担任法令的解释者和宣传者，从中央到地方设置官吏，负责对全体人民进行法治教育。