科层制又称官僚制，由德国社会学家马克斯·韦伯提出，是指权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系，是一种采用严格的规章制度约束公共组织成员的行为，高效完成工作任务的管理方法。这种管理方法是工业革命的产物，它的出现是人类管理思想史上的巨大进步。

（1）传统科层制组织的内在缺陷

①科层制管理形成了一种刚性的官僚系统，缺乏灵活性和主动精神。

②采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。

③排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事、墨守成规，造成得过且过、不负责任的组织氛围。

④依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠以及行政成本无限扩大。

（2）传统科层制组织面临的困境

①决策权威集中化造成管理的恶性循环。传统官僚组织的结构特色之一是决策权威的集中化，强调统一指挥、单一权威的原则。层级越多，权力越集中，则上下沟通越困难，越无法相互了解，这样就加重了上级对下级失控的紧张和不信任和管理上的恶性循环。决策权威的集中化也可能引起法规的过量增长。

②专业分工原则的扭曲。科层体系的专业分工原则原是为发挥专才专用的效率结果，但也可能使垂直的权力斗争“水平化”。科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网络联系更加困难，其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系、与公共服务的有效传输。

③制式化对组织效能的可能影响。随着机关的成长与行政环境的改变，制式化对组织效能也会产生种种不利的影响：

a．由于制式化容易压抑工作人员的创新动机，往往会造成效能不增反而下降；

b．制式化的努力虽然可以促成机关运作的理性化，并建立起合理的运作体制，使组织效能随之提高，但当体制作用超过其所能处理环境问题的能力时，科层的反功能就出现了，组织效能也就随之下降。

④遏制组织学习。组织学习是组织发展和组织创新的一个条件，理论研究和经验表明，传统的科层组织存在着遏制组织学习和创新的趋向，这主要表现在学习动机的钝化，偏好经验学习和形成组织学习的断层上。

⑤科层价值与民主价值的冲突。传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具，但它与民主管理的理念却存在着一定的冲突。从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。

⑥科层价值与人格成长的冲突。科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的四种价值观，与成人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰，当人格长期遭受压抑的时候，消极顺势、心理逃避与幼稚等病态行为就会产生。科层组织要求的绝对服从关系，使组织成员逐渐丧失了独立解决问题的能力，造成团体的盲从现象。

⑦防卫型的官僚人格。层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫人格，这种人格反映在个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的失望和焦虑。