【正确答案】可持续发展时期的政府机构改革开始于1998年第九届全国人民代表大会的召开。经1998年第九届全国人民代表大会讨论通过，中国各级政府开始进行为期三年的机构改革。从整体上看，这次改革可以从以下几个方面进行分析和论述：
   (1)改革的大背景
   这次改革在客观情境上是在国内外若干巨大挑战的背景下展开的，在主观认识上则表现为党和政府对这些巨大挑战的认识、理解、把握以及相应的主动进取的政策应对。以卓越的政策应对为转化力量，这些挑战同时构成了我国实现新的历史飞跃的机遇。这次改革面临的巨大挑战主要集中在六个方面：
   ①政府管理面临挑战。这种挑战表现为政府传统的管理理念、管理思想、管理原则、管理职能、管理体制、管理方式、管理手段与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出，与现代社会发展的矛盾日益突出，如果不加紧改革，政府有可能成为自己倡导和推动的市场经济的障碍物或对立物。
   ②国有企业面临挑战。相当多的国有企业生产和经营在这一时期陷入了困境，事实上已经丧失了进一步发展的活力和基本的生存能力。随着政府以市场原则为指导进一步调整财政政策和进一步深化金融体制改革，大量的、与国计民生无重大关系的国有企业，将脱离政府的保护，不大可能继续无条件地占有国家资源，破产、兼并、改制是不可避免的。随之而来的大量下岗和失业劳动力及其相关人口，将造成严重的社会问题。
   ③金融体制面临挑战。金融是后发展国家融人世界经济体系、借助国际资本加速实现现代化的有效的途径之一，但如果政府金融政策应对失当，其后果可能是灾难性的。东亚金融危机的爆发就是对我国的一个警示，诱发东亚国家金融危机的大部分因素都是我国金融体制的现实问题。爆发金融危机对我国而言是一种严重的现实威胁。
   ④国际竞争力面临挑战。由于我国政府承担与大国地位相称的国际责任，在东亚爆发金融危机、继而日元急剧贬值之后承诺人民币不贬值，支撑我国出口的劳动密集型产品的输出正面临激烈的国际竞争，随之而来的出口减少将导致国内开工不足，“出口导向型”经济增长战略因此面临巨大挑战。
   ⑤国家和民族的文明进步面临挑战。信息化社会、知识经济和经济全球化的发展要求我国政府必须加快自身的改革，全面提高政府及其官员的素质，全面增强政府的能力及其有效性，进而引导和推动我国社会的全面进步，迎接2l世纪的挑战。
   ⑥国家财政面临挑战。我国财政的非生产性支出惊人。非生产性支出的膨胀是造成国家财政赤字的主要原因之一。国家财政因此不堪重负，并因此严重影响到经济建设投资和社会保障投资。
   以上六个方面的挑战，实际上构成了我国六个方面的深层次的矛盾。及时、有效地解决这六个方面的矛盾，是实现我国可持续发展战略的前提条件，而要及时、有效地消除这六个方面的隐患，政府自身首先必须进行整体性的改革。
   (2)改革的前提条件
   这次政府机构改革的相对顺利的实施，取决于多种因素的交互作用，其中以下六个方面的因素是决定这次政府机构改革成功与否的前提条件：
   ①国家政治领导集团对于改革的立场和态度。改革的成功首先取决于国家政治领导集团在改革的全过程中，面对以利益为内核的多方面的诉求和压力，能否形成共同的立场、一致的态度，并且在持续改革的过程中坚持既定的共同立场和一致态度。
   ②各级各地领导干部支持本次改革的认真程度和坚定性。各级各地政府、各级各地领导干部对本次改革的理念和目标的正确的理解与认同的程度，进而形成与中央政府相一致的共同立场和一致态度的程度。“职能”和“效能”是本次行政改革的核心问题。本次改革的直接目标，仍在于转变政府职能，潜在目的则在于提升政府的公共政策能力和公共行政能力，表现为通过大幅度减少政府专业性经济主管部门实行政企分开，通过组合和加强综合经济部门提高政府对国民经济的宏观调控能力，通过组合和加强社会保障部门提升政府的社会公共管理能力和加强社会公共服务功能，通过大幅度精简政府机关人员减少行政开支、降低行政成本。
   ③分流人员的顺利安排。分流人员是否能够在各级各地政府的统筹安排下，在预定的时间内相对顺利地离开政府，较为顺利地走上新的工作岗位。这就要求关于人员分流的政策导向、政策标准和政策操作具有公开性和透明度，要求在“工作需要、群众参与、综合考评、组织决定”十六字方针指导下，为实现群众参与和竞争上岗而制定必要的规则、程序和形式。
   ④各项改革以及经济增长实现预期目标。1998年以至今后三年，我国的各项改革以及连带的经济增长是否能够实现预期的目标，即朱镕基总理提出的“一个确保、三个到位、五项改革”的任务是否能在预定的时间内较为顺利地完成，其中尤以我国经济是否可以实现8/%以上的年增长率最为重要。
   ⑤通过法律确定和巩固本次改革的成果。建国以来历次行政改革的成果，主要都是通过政策宣示的方式予以总结、政策规定的方式予以确定的，而任何政策都具有一定的随机性、不稳定性、灵活性、调改性甚至随意性。这是造成我国历次行政改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀怪圈”现象的主要原因之一。按照依法治国、依法行政的立国原则，突出法律对政府行政改革乃至政府行政行为的规范作用，应是将我国各级政府建设引入法制化、规范化轨道的基本途径。
   ⑥国际形势。经过坚持不懈、卓越的外交努力，我国已经初步实现了没有直接“敌国”的良好的国际关系的格局，并加速融人了世界经济体系。
   (3)改革的主要难点
   这次改革广泛涉及复杂的权力关系、利益关系以及其他众多的变数，因此，改革的难度与改革的预期等高。体现在以下几个方面：
   ①转变行政观念难。行政观念的转变是一切行政改革的前提。行政观念的基本问题在于公共行政的应然性质，其中包括了关于公共行政的理念、理沦、思想、方法、技术等诸多的观念范畴。在我国，转变行政观念的主要问题就是从我国的国情出发，同时借鉴世界各国成功的公共行政管理经验，具有前瞻性地逐步建立起具有中国特色的、较为先进和系统的行政思想和行政理论。从我国现实的情况来看，进一步明确区分公法与私法意义上的政府的权利与义务，从私法的意义上树立官民平等的行政观念，进而克服“政府中心论”和“官本位”以及“自为行政”的观念，是政府行政改革的主要难点之一。
   ②处理集权与分权的关系难。后发展的国家在现代化起步的时候，由于不存在政府与市场分离的社会性结构，从一开始就面临着一种权威与市场、权威与制度两难的抉择，主要表现为：
   a．政府需要足够的权力推动市场经济的完善和发展，推动自上而下的政府系统的改革，进而推动国家以经济发展为基础的整体进步。
   b．政府又必须为了实现前一个目标而充分调动各方面的积极性，并为此向企业、社会、公民分权。这意味着，政府需要根据国家发展的进程，准确地判断集权与分权的利弊，及时地调整集权与分权的尺度，同时满足集权与分权的双重需要。
   ③改变社会对于政府社会责任的看法难。由于我国在较长的一个历史时期内实行计划经济体制，以至于生成了这样一种较为普遍的社会观念，即政府应当并且能够对一切负责。在国民的观念形态上，政府承担着过于广泛而沉重的道义责任、经济责任和社会责任。在现今完善市场经济体制的历史进程中，这种观念仍然没有得到根本的改变。
   ④大幅度精简人员，尤其是精简地方政府人员难。本次政府机构改革关于精简人员提出的目标是，在今后三年内将“机关干部的编制总数减少一半”。这意味着，我国各级党政机关现有的约800万机关工作人员将有约400万要离开机关。本次改革精简400万机关人员的目标其难度无疑是极高的。人员分流是本次政府改革的主要难点之一。
   ⑤机构改革与“五大改革”同期启动难。政府机构改革与“五大改革”即粮食流通体制改革、投资融资体制改革、住房制度改革、医疗制度改革、财政税收制度改革，无一不是积累多年、困难重重的问题，无一不是涉及广泛权力和利益关系的复杂的问题。这么多艰难、复杂的问题同期启动，无疑对新一届政府的认识、统筹、计划、执行、督导、监控等能力及其有效性提出了尖锐的挑战。
   ⑥在动态的过程中建立关于改革的共识难。根据历史的经验，由于价值取向和价值标准的差异，更由于利益的不同，在政府机构改革的某些原则问题和许多具体问题上，人们事实上很难形成一致的态度和立场。随着政府机构改革向纵深发展，分歧是难以避免的。如何使包括各级各地政府及其公务员在内的各种社会群体，就中央政府提出的关于改革的政策规范建立共识，是各级各地政府必须解决的又一个重要问题。
   (4)改革的新特点
   从加快建立现代政府和现代国家的意义上说，这次改革是一次思路清晰、目标明确、成果期望值高、具有一定的整体性和系统性、具有一定的原创性和飞跃性质的、力度较大的改革。与以往的政府机构改革相比较，这次政府机构改革有着一些新的、显著的特点。具体体现在以下几个方面：
   ①力度大的改革。改革开放以来，国务院分别于1982年、1988年、1993年进行过三次政府机构改革。这次改革的动作和力度是历次政府机构改革最大的。主要表现在以下三个方面：
   a．国务院组成部门精简幅度大。这次改革，国务院的组成部门由40个减至29个，减量为11个，减幅为27/%。可见，这次国务院组成序列的精简幅度是1982年以来历次政府机构改革中比例最高的一次。
   b．国务院行政单位人员精简幅度大。这次政府机构改革在精简机关干部人数方面的目标是明确的，即各级政府机关编制总数减少一半，三年完成。这次国务院行政单位人员精简幅度也是历次政府机构改革中比例最高的。同时，国务院各部门内设的局级机构减少了200多个，减幅达25/%。
   c．工业经济专业管理部门裁并幅度大。为了进一步把企业推向市场，进而完善和发展我国的市场经济体制，推动我国国民经济的可持续发展，这次政府机构改革全部撤销了政府中机械部、煤炭部、化工部、电力部、电子部、轻工总会、纺织总会、石油天然气总公司、石油化工总公司等主管工业经济的专业管理部门。由此可见党和政府通过政府机构改革进一步完善和发展市场经济，进而为国民经济的可持续发展开辟道路的决心。
   ②时机选择合理的改革。这次机构改革是在国民经济发展势头良好、国家经济实力较前雄厚、社会政治稳定且承受能力增强等有利宏观条件下启动的。对改革有力的条件主要体现在以下几个方面：
   a．理论基础和社会基础。这次政府机构改革是在1997年中国共产党第十五次代表大会提出了产权改革的理论和任务、持续多年的国有企业改革进入重要的历史阶段的时期进行的。由于这些理论或思想获得了中国社会主流的认同和响应，从而为大规模的政府机构改革提供了坚实的理论基础和社会基础。
   b．东亚金融危机的冲击。政府在金融市场全球化之后没有及时跟上经济迅速增长所带来的变化，政府公共政策的滞后、失误以及缺乏足够的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏足够的坚定性，是造成东亚金融危机的主因。东亚金融危机和对发生类似金融危机的警省，从客观和主观两个方面为我国启动整体性的政府机构改革提供了契机。
   c．政府机关工作人员的理念认同和心理承受力。为了实现可持续发展战略，尽快实现国家的现代化，改革将继续深入进行，这是执政党和全国人民的共识；建立高效、自律的政府，则是我国政府公务员的共识。
   ③制度创新的改革。这次政府机构改革制度创新的主要举措表现在：一是创立了国家局制度；二是设立和加强了公共服务机构；三是建立了稽查特派员制度。
   ④整合的改革。就内部关系而言，这次改革实际上是一次以政府机构改革为中心，广泛涉及行政理念、行政思想、行政体制、行政管理方式，涉及政府公共政策能力、公共行政管理能力、公共服务能力及其有效性，涉及政府公务员队伍建设以及政府及其官员自律等一系列问题的较具系统性的行政改革。就外部关系而言，这次改革则直接与经济体制改革、社会管理体制改革紧密相联，进而与发展问题紧密相联，从而在更高的层面上表现出了系统的改革思想。改革的整合性质主要体现在：
   a．政府机构改革与多项改革互动。政府机构改革是各项改革任务的前提，而各项改革任务的推进，又会为政府改革创造必要的外部条件，从而形成良性的交互影响的循环过程。上述改革任务的提出，表明政府形成了明确的辩证改革观。
   b．政府机构改革与完善和发展市场经济互为因果。完善和发展市场经济是我国的既定国策，而要进一步完善和发展市场经济，政府首先必须改革自身，进而为完善和发展市场经济创造不可或缺的条件。
   c．政府机构改革与实现可持续发展战略并重。
   ⑤目标明确且期望值高的改革。这次政府机构改革的逻辑过程可以理解为：通过系统的政府机构改革同时实现两个方面的直接目标，即在进一步转变政府职能、改变政府与企业、市场、社会、公众关系模式的同时，全面提高自身能力；在实现这两个目标的基础上，实现可持续发展战略，推动中国社会的均衡发展。这次政府机构改革的具体目标是：a．建立高效、协调的政府；b．建立行为规范、廉洁的政府；c．建立专业化的公务员队伍和有中国特色的行政管理体制。
   ⑥过渡型的改革。这次政府机构改革昭示着我国政府行政改革进入了一个新的历史阶段。但这次改革仍然是过渡性的，改革的直接目的只在于着力解决目前突出的矛盾。随着我国市场经济的逐步完善，进一步的行政改革是必然的。改革的过渡性表现在以下几个方面：
   a．工业经济专业管理部门尚存。随着市场经济的完善和发展，由工业经济专业管理部门转变而来的国家局将逐步失去继续存在的必要性。
   b．缺乏关于行政改革的系统的理论阐释。这次政府机构改革有着清晰、准确的政策宣示、政策举措、政策规范、政策界限，但缺乏关于改革的系统的理论阐释。这正是导致我国历次行政改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀怪圈”现象的主要原因之一。
   c．缺乏关于改革的明确的考量标准。行政改革是一项复杂的系统工程，其中不可避免地会涉及到诸多的变数和错综复杂的关系。这就提出了一个建立符合我国国情的、关于政府改革的系统评价体系的问题。
   从整体上看，1998年政府机构改革，是在世纪之交中国共产党和政府审时度势做出的一项重大的理性抉择。从提出的改革思想和涉及的改革问题看，这次政府机构改革无疑是一次具有全面行政改革性质的改革，是在我国全面实行社会主义市场经济体制、实行经济增长方式转变、实行经济发展战略调整的新的历史条件下，集中进行的一次具有相当的广度和深度的政府行政改革。