1948 年 11 月 30 日， 中共中央根据各地提供的经验， 发布了《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》， 规定：“在城市解放之后实行军事管制的初期， 应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式。” 各界代表会作为军管会和市政府传达政策联系群众的咨询协商机关， 只为政府决策提供参考意见， 对政府无约束权。