【答案解析】长期以来，社会公众对公共组织和管理体制的绩效普遍不满意，并引发了对政府的信任危机。面对现实，许多西方学者结合当代西方行政改革的实践，开始关注未来的政府模式，为此提出了许多种模式。美国著名政治学家、行政学家B·盖伊·彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上，将这些模式分为四类，即市场模式、参与模式、弹性化政府模式和解制式政府模式。
(1)市场模式
市场模式一直是政府管理方式中最受欢迎的一种替代模式，在新公共管理运动中使用最广泛、影响也最大，其他模式都直接或间接与市场模式发生关联。
①市场模式的基本观点是，当前有关政府改革的时代思潮是利用市场并接受这样的假定，即私人部门的管理方法(无论是什么样的管理方法)几乎可以说是与生俱来地优越于公共部门的管理方法。其他的分配形式，如通过官僚体制的分配形式或法律分配形式，是对自由市场体系运作结果的歪曲。
②市场模式的改革主张是应用市场或类似的竞争机制，将公共服务市场化，打破政府垄断，采取私人部门的管理方法，引入竞争机制，抑制官僚的利己行为。
a．在结构方面
最核心的一条主张即是下放决策和执行权力。权力下放可以通过将大机构分解成若干个小部门，通过将职能下放给低层机构，或运用私营部门或半私营部门提供政府服务等途径实现。对于那些可以在市场上销售的政府服务项目，这条建议具有特别的可行性。作为这条主张的极端形式，政府可以成立多家竞争机构来提供同样的产品和服务，寄希望于对私营部门有效的竞争机制对于公共部门同样适用。
此外，市场模式强调积极进取的政府行为和个人责任，主张建立层级尽可能少的平板式而非金字塔式组织机构。在平板式组织结构下，组织的领导者和组织机构同外界环境打交道所取得的最低收益都要比科层制度高。
b．在管理方面
市场模式认为，政府官员应该根据他们在市场上可能赢得的收入即参照私营部门标准付给更高的薪水。表现好的公务员应奖给他们更高的报酬，而不管公务员间的级别差异如何。
在市场模式下，公共部门的主管领导就像一名企业家，要对所在机构的所作所为负责并依据在机构中的表现相应地得到奖金或惩罚。对机构内部的低层人员，同样可以按照类似的以绩效标准为基础的合同规定来进行奖惩和付给报酬。
由于评估上存在困难，所以绩效评估和新工资制度倾向于朝着强调公务员的管理职能而不是政府职能的方向倾斜，公务员可以通过发挥管理职能从而最大限度地增加自身的利益。
此外，在公共部门财政管理方面，市场化所依据的原则之一是将购买者与提供者分开，并建立内部市场。在公共服务提供方式管理方面，市场化改革是“签约外包”或“市场检验”，这一改革的主要内容是将政府工作采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成这些工作。
c．在政策制定方面
对于公共政策的制定方式，市场模式主要关注职业公务员在决策过程中的适当作用。在这方面，市场模式存在着根本的矛盾性。一方面，市场模式主张将官僚机构的职能下放给许多具有企业精神的政府部门，由它们自主作出决定。决策应当以市场反馈回来的信号或是以具有企业精神的部门领导的判断作为基础来加以制定。打碎、分解官僚机构意味要解放决策过程，鼓励公务员勇于承担风险、创新大胆地工作。另一方面，赞成市场模式的高级官员希望享受高度自主权的部门，对上级在政策和意识形态方面的指示应予以遵守和服从。理论上的决策市场化与实践中的决策政治化出现了矛盾。
d．在公共利益方面
公共利益的概念在市场模式中含有两层内容：首先是低成本。市场模式评判政府优劣的标准是看政府如何用低成本来提供公共服务。其次是关注公民——消费者及纳税人。公共利益的上述两层内容可分别通过打破政府对多数公共服务的垄断——如成立多家竞争性的服务提供机构和向公民提供可以行使自由选择权的手段和工具，例如向公民提供教育券、住房券以及扩大公民在服务选择方而的信息渠道来实现。
(2)参与模式(授权模式)
①参与模式又称为授权模式，授权模式意味着在传统科层制模式中被排除在决策过程以外的团体，将被允许更多地介入到组织机构的活动中来。
②基本假设是，在官僚机构的低层有巨大的能源和才能被压抑而没有充分发挥出来，低层员工和服务对象(顾客)最接近政府实际提供的服务，他们掌握大量信息，对于政府服务最有发言权。参与模式认为，如果低层员工和顾客的才能和想法被加以充分利用，那么政府就会运转得更好。因此参与模式开出的改进政府管理的药方就是：赋予政府中被排除在决策过程以外的低层员工以更大的参与权，让他们更多地介入到机构的活动中来。对于某些参与方法的倡导者来说，除了直接从某一政策获益的个人参与外，更应包括更大的公众群体。
③参与模式的改革建议
a．在结构方面
参与模式在结构问题上最明显的影响在于使公共组织越来越平板化，上层和低层之间的层次越来越少。如果认为低层官僚能够在决策过程中发挥重要作用且有很高的积极性为顾客提供服务，那么消除中间管理层无疑是节省开支的妙方。另一种影响是，既然低层官僚和服务对象在决策过程中被赋予更大的参与权利，那么就需要组织机构从上面进行更严格的监督控制，从而保证他们忠实地遵循法律和财务上的约束限定。参与模式的最后一项结构意义是建立多种多样的结构来实现参与的目标，这种结构一般为单目标结构，以弥补或避免传统政府，尤其是地方政府结构之不足，且能让社会中那些对众多问题毫无兴趣却关注单一问题(如教育和环境问题)的人有更多参与的机会。
b．在管理方面
参与模式对公共部门管理的意义显然比对结构的意义更重要。从某种意义上说，高层管理部门用很小的参与权换取了低层官员更高的劳动生产率和忠诚。这种参与在一定程度上被当成一种控制手段。虽然早期的人际关系管理学派也有一定程度的控制特征，但当代的参与模式倡导者则更具意识形态色彩，坚信参与对于个人和组织机构的重要意义。尽管如此，通过允许和鼓励决策过程中更多的社会参与来提高社会总体管理水平的想法，仍然存在控制的成分。
也许参与模式的最大特点在于更明确地把社会利益融入治理之中。参与模式的出现，更准确地说，从强调参与正当性到强调社会利益合法性的转变，使得可能被市场模式贬低的公民作用得到了强化，并试图以投票以外的方式来诱导民主参与。
c．在政策制定方面
参与模式的视角有二：第一，主张自下而上，而不是自上而下的决策过程，而对于高层官僚(通常被称之为决策者)的参与问题几乎没有怎么涉及。参与模式认为，用权力下放的方式作出的决策更为客观，因为低层官员掌握着大量的第一手信息和情况。这从两种意义上讲是正确的：一方面，组织机构中的低层官僚对于决策有着重大的即便不是决定性的影响；另一方面，组织机构对于影响到自身命运的决策掌握着巨大的控制权。参与模式对于高层官僚(通常被称之为决策者)的参与问题几乎没有怎么涉及。第二，政府与公众的关系。政府中的大多数决定既不是由政治家作出的，也不是由高级公务员作出的，而是由低层官员——那些身处第一线的官僚一一作出的。公民同政府低层官员打交道过程中就形成了他们关于政府的职能和政府如何看待老百姓的看法和认识。因此，参与模式可能会使政府更受服务对象的欢迎，虽然并不必然能使服务效率提高。
d．在公共利益方面
参与模式认为，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来实现。这种参与至少可以通过四种机制来实现。第一，赋予公民和员工申诉权，实行政府信息公开化。如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。使这种权力有效的要求之一就是政府应进一步开放，制定政策的相关信息应该让公民甚至其他的正式决策者知晓。第二，增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力。既然组织机构一线官员最直接同环境打交道又最了解情况，自下而上的决策程序无疑会使政府的决策更为客观。第三，公共决策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来作出。在对话过程中，公民有机会对政策施加重大影响，公民有权反映自己的愿望和要求，并同持不同政策观点的其他公民进行直接的辩论，由此公共利益得以体现。这同传统的代议制官僚政府的决策方式形成了十分强烈的对比。第四，公共利益取决于公民在政策选择及提供服务过程中的参与程度。与市场模式通过市场程序不同的是，参与模式是让公民通过政治程序来发表意见作出选择。这种政治参与方式可以体现在就政策问题进行公民投票表决，也可以体现在地方政府的管理结构当中。倡导积极参与治理的人士认为，更好的决策取决于公共参与，而不是依赖于官僚人员和技术人员。
(3)弹性化政府模式(灵活政府模式)
①弹性化政府的基本思想
就基本层面而言，弹性化政府是指政府应有应变能力，能够有效回应新的挑战。更准确的理解认为，弹性化政府是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。
弹性化政府模式针对的问题是传统官僚机构的常设性和公务员的终身性。雇员终身雇佣和组织机构常设性的弊端是众所周知的。常设性已被人们认为是导致机构的政策过分保守化的根源。在终身制和常设制下，组织机构代表着政治利益，引导人们对组织自身利益的关心超过对政策问题的关注。组织机构中的个人可能更关心如何保住自己的职位和机构的预算财政状况，而不去关心如何搞好自己的事业。而且在常任制和常设制下，人们关于政策的看法乃至关于现实政策所存在问题的认识，往往都被固定化和格式化。所以虽然常设制有其特有的吸引力，但可能对提高政府效率和改进政府工作带来严重的问题。不仅如此，官僚机构的常设性和公务员的终身性使得组织更加封闭，与外部环境相隔离，迎接挑战的能力越来越低。
为此，改革者提出减弱组织的永久性，雇佣外部临时人员，以是否具有弹性为标准来评估组织计划和绩效。
②弹性化政府模式的改革主张
a．在结构方面
弹性化政府模式的最根本性建议就是要在政府内部实行一套新的组织结构，即寻求增加现有机构的灵活性并取消部分视某一特定的政策领域为自己永久领地的机构。例如，为适应新环境而成立新机构时，只要一定程度上保证新机构在完成其使命后即行解散撤销，那么人们对新机构的抵触情绪就会大为减少。创设特殊法人政府(非部门机关抑或半政府组织)也是增强政府弹性和应变能力的一个方法。这类组织不很正式且编制较少，但它们既保持了组织弹性也能提供公共服务。此外，建立“虚拟组织”(跨部门跨领域的网络系统)开展原来由官僚组织负责的工作。
除了要求组织不仅在结构上具有临时性，而且要求其组织成员也具有临时性，也就是说不再由那些将自己的绝大部分或整个职业生涯都消耗在同一个机构里的专职人员组成。临时雇佣的趋势将继续在几乎所有经济部门中持续下去。
b．在管理方面
临时性组织和人员具有明显的管理意义，但其潜在的意义可能更为有趣也更重要。在人事管理上，临时方法强调领导层要根据实际工作的需要来调节雇员人数。这既可以作为给政府节省开支的手段，又可以缓解公众对政府机构浪费和膨胀现象的部分不满情绪。此外，这种做法还可以使得政府更加迅速和有效地对危机作出反应，或是增加服务量以满足公众的要求，只不过由此带来的潜在好处往往不如节省开支那么受人重视。
隐性影响在于雇员对组织机构的承诺和献身精神将有所下降，由此又对公共服务的价值观念和伦理精神构成了潜在影响，同时还将最大限度地减少雇员追求卓越表现的动力。因此，灵活政府模式一定程度上同参与模式背道而驰。总之，为了减少政府开支，牺牲的代价是不小的。
c．在政策制定方面
灵活政府模式几乎没有直接谈论过公务员在决策过程中的作用。但是可以尝试着探讨灵活政府模式对于公务员积极决策作用的逻辑上的影响。灵活政府模式的逻辑影响看来具有潜在的矛盾性和对立性。一部分影响强调扩大公务员的政策作用；另一部分影响不过是重新确认了传统的信条，即民选的政治家对政策实施政治控制，而公务员则处于一种从属地位。
弹性化政府模式除了思考公务员在治理过程中的作用外，在政策制定方面也有重要的意义。为了反对永久性的观念和支持现行政策的旧势力，一些学者提倡实验性的政策概念，以促使政府勇于尝试创新的政策。他们认为，所有的政策(包括既有的政策)本质上都是一种关于“政府是否有能力改变行为和结果”的理论，因此值得以实验的态度去做。
d．在公共利益方面
灵活政府模式对公共利益的论述最不清楚。它的第一个有关公共利益的观点是，政府花费越少，对社会越有利。因为更多地雇佣临时人员可以减少政府开支，组织永久性的降低可以避免大型计划的浪费。虽然公共部门雇用服务精神和专业知识均有所欠缺的临时人员无疑会给政府服务的某些特定顾客造成潜在的不利影响，但降低的赋税可使公民受益。
第二个有关公共利益的观点是，公众会因政府的创新和较少的僵化而受惠。公众对于政府一种典型的抱怨是，政府机构为了各自的领地而明争暗斗并且拼命保住自身机构的存在，也不管机构是否有继续存在下去的必要和理由。如果政府能对其常设性做法进行某些改革的话，那么将增加政府的创造性，还可以减少政府开支，这是公众所乐意见到的。
(4)解制式政府(非管制政府模式)
①基本含义
这里所说的“解制”一词与经济政策无关，而是指政府本身的内部管理。解制式政府几乎同20世纪80年代寻求减少并严格限制政府活动的政治主张是完全相反的。解制式政府模式主张，如果取消一部分对官僚机构的限制和制约的话，政府机构就可以将目前的工作搞得更有效率，而且还可能从事新的创造性工作来改进社会的整体利益。解制倡导者认为，政府内部的管制措施阻碍了政府实现效率和效能的目标。
②解制式政府模式的改革主张
a．在结构方面
解制式政府模式在结构上的影响是微乎其微的。虽然该模式的倡导者并没有直接论述结构问题，但是看来结构远不如用来控制公共组织及其人员的程序那么重要。解制式政府模式关心的是政府采取有效行动的能力，它没有像其他替代模式那样对传统的科层管理结构大加指责，却认为官僚结构是可以接受的，有些场合下甚至是求之不得的。如层级制在解制模式中比在其他改革模式中更重要、更具有积极的意义。倡导者认为，解制后要做到行动一致，最切实可行的办法或许就是层级制了。与参与模式重视通过低层人员的参与增强组织作为不同，解制模式则更重视领导者的角色。这种情况下，组织可在一个更具弹性的环境中运行，但组织中的单个员工可能仍须接受上级(领导)的控制。解制模式的逻辑似乎是，在追求预定目标的过程中，应解除对管理活动的限制，而不是允许员工参与制定目标。
解制式政府模式在结构的问题上的另一个影响在于，政治家在政府内部成立的监控机构并不像他们想象的那么受欢迎。减少集中控制将使得多个机构能够制定并实施各自的方案。
b．在管理方面
解制式政府模式在管理上的影响可能是截然相反的两方面，因为很大程度上管理并不是该模式最关注的问题。一方面，正如前面指出的那样，解制式政府模式并不认为传统的政府结构和管理像某些模式所批判的那么糟。以此为前提，解制式政府模式倾向认为科层制管理结构不但可以接受，甚至应该受到欢迎。该模式支持官僚机构的高层决策者来调动整个机构的行动。这反过来一定程度上又取决于组织机构的文化价值观是否支持由上而下的决策过程。因此，解制模式要求公共管理者不仅要具有市场模式的企业家精神，还要具有参与模式的民主领导人的品质以及一定的道德素质。
解制式政府模式在管理上的另一方面的影响同参与模式非常相似。如果要想使政府的创造力真正发挥出来，那么只有依靠组织机构的各个层次都参与进来才能实现最好的效果。因此，如果政府要想具有创造力和效率，那么就需要充分发挥所有资源，特别是人力资源的作用。同参与模式一样，解制式政府模式是同灵活政府模式相对立的，灵活政府模式没有对政府雇员的参与问题赋予任何真正的重要性。
c．在政策制定方面
解制式政府模式在决策方面的影响要远比其他方面的影响来得明显。传统观点认为政府中的决策是政治领导的特权。解制式政府模式似乎愿意赋予官僚以更强的决策作用。逻辑思路如下：既然官僚机构往往是专业知识和观点的主要仓库，那么就应该允许官僚机构作出更多的决策。解制式政府模式认为，这对于组织机构的低层官僚也同样适用，而且一定程度上应该对决策有广大的影响，因为低层官僚既有专业知识又同环境直接打交道。从这点上看，解制式模式在决策问题上同参与模式非常相近。
解制式模式主张赋予官僚机构以更多的决策作用并不意味着将决策权力从政治机构手中夺过来交给官僚机构，而是指出，如果让官僚在决策过程中发挥更积极的作用，那么决策将会立于更坚实的基础之上——虽然从民主的观点看并非如此。让官僚机构更多地参与决策，由此而产生的决策立场往往是一种干预立场，较之于过去10年保守政府的干预立场有过之而无不及。因此，选择一种政府模式必然会对实质的政策选择产生一定的影响。
d．在公共利益方面
解制式政府模式认为，公共利益可通过更加积极、更少束缚的政府机构得以实现。就责任监督而言，更少束缚也许是个不幸的建议。因为在任何民主政府中都具有责任监督机制这一性命攸关的特征，所不同的只是责任监督的形式。持不同意见的看法认为，之所以用结构和程序上的束缚来限制政府机构，是因为，如果没有了这些制约措施，公共官僚机构要么滥用权力，要么一事无成。解制式政府模式认为，公务员队伍大都是由有奉献精神和才干的个人组成的，他们愿意在为公共服务的过程中做得更好。这两派观点的对立在很大程度上不过是为人们所熟悉的围绕责任监督机制而展开的辩论的一种重复而已。
解制式政府模式对公务员在政府管理中的作用以及政府在社会中的作用都分别作出了明确的阐述，但是解制式模式的看法同20世纪80年代大多数政治家对待政府作用的看法差别很大，解制式模式主张通过更为活跃且具有干预性的公共部门，使得公共利益能够更好地体现；政府行为可以解决当今社会的问题，而不会成为社会问题的一个组成部分。这并非意味着赞成大政府的做法，而是表明解制式模式认识到当今社会面临的许多重大问题只有通过政府行为才能加以解决，这就意味着公共官僚机构将有重大作用可以发挥。