【正确答案】(1)出现这种状况的现实原因
   实行财政分级管理体制后，地方政府不仅对于县医院、乡卫生院的投入止于工资差额包干，而且对县各个行政局也只拨给全额工资，工作经费及办公费都须自行设法开源。这迫使一些地方的行政机构将精力放在可能创收的活动上，与下属单位的关系不再是纯粹的行政关系，而掺杂了利益分享等因素，这在贯彻国家政策时势必出现“上有政策，下有对策”。由于医疗卫生资源更多依赖市场而不是政府，多年来县级卫生行政部门没有能力和动力对农村卫生机构进行有效调控和监管，农村卫生系统一盘散沙，普遍存在信息传递迟缓、效率低下，各自为战、互争资源的状况。
   (2)上述现象产生的深层次原因
   ①利益内在动因
   a．政策执行主体在政策执行过程中必然进行成本收益预期。公共政策的实质是对利益和资源的调整划分，而政策的最终执行者又都是有着自身利益追求和行为倾向的人，他们在政策执行中不可能做到“价值中立”。如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对被剥夺感。这种心理直接导致政策执行偏差的产生。
   b．公共政策执行弹性大大助长了政策执行主体的趋利冲动。任何政策都不是绝对刚性的，政策规定与政策执行之间总是存在回旋余地。执行者会尽力去降低政策执行的风险，努力争取自身利益的最大化。
   c．公共政策自身缺陷极易诱发执行主体的政策寻租。从根本上说，政策自身缺陷是政策供给质量问题。政策自身的缺陷会引发执行主体的政策寻租。
   ②政策执行机制缺位是外部制度原因
   a．政策执行的权力配置机制不合理。在纵向上，表现为执行权在不同层级之间的配置不合理，即在中央和地方政府之间，地方各级政府之间，以及同一组织内部各个层次之间存在执行权的分配问题。而政策执行权力的横向合理配置，一直是科层制中难以解决的课题。
   b．政策执行的信息沟通机制不健全。这使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面，政策制定与执行缺乏公众参与机制，政策透明度低，政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知，因而难以在短期内认同这一政策，政策执行难度和风险加大。另一方面，政策执行缺乏信息反馈机制，政策执行盲目性大，政策评估缺少依据，政策效果难以认定。信息渠道不畅，信息沟通失灵，政策偏差在所难免。
   c．政策执行的监控机制欠缺。监控是管理的重要环节，也是政策执行的重要手段。从理想的政策方案到现实的政策结果之间存在诸多不确定性，监控的主要目的就是减少这些不确定性。监控的另一目的是，当政策执行出现新隋况新问题时，能够及时采取措施进行调整补救和再决策。当前监控机制的主要问题有：
   第一，政策评估机制不科学，政策评估倾向于用价值判断代替事实分析，用定性结论取代定量结论，评估结果难以作为政策执行的考核依据，政策规避难以及时认定。
   第二，责任追究制度缺损。这表现为政策执行过程缺乏有力的监督，执行者的政策规避难以及时发现和纠正；政策执行效果缺乏明确的考核，难以认定和划分执行者的执行责任；政策执行考核结果缺乏必要的赏罚措施，政策规避不能查处，政策创新没有动力。
   第三，执行再决策机制弱化。执行再决策是政策执行不可缺少的调控机制，再决策机制的弱化必然削弱政策执行的有效性，导致政策过时失效和政策目标落空。
   (3)针对上述现象及其原因提出治理的相应对策
   ①整合国家利益、局部利益和个人利益
   利益整合是在承认个人利益、局部利益、全局利益、国家利益相对独立和差异性的前提下，强调个人利益、局部利益服从全局利益、国家利益，当它们之间发生冲突时，应把全局利益、国家利益放在第一位。利益整合包括两个基本方面：
   a．纵向的利益整合。主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。
   b．横向的利益整合。主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与人民之间的利益整合。通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。
   ②提升公共政策的可操作性，减少政策执行弹性
   政策执行弹性越大，中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率越大；政策执行所经受的利益筛选次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，政策失真的频率和幅度也就越高。要提升公共政策的可操作性，必须处理好政策制定者与执行者之间的利益差别，合理掌握公共政策的回旋余地，尽量减少执行弹性。因此，对关系国计民生、社会稳定的公共政策，要明令坚决执行；对一些确需各地结合实际情况执行的政策，其贯彻意见、实施细则和措施，必须报政策制定机关批准。
   ③健全政策执行机制
   a．完善政策执行的管理体制。目的是处理好政策执行机构内部及其与其他组织机构的各种关系，使之运转协调、工作灵活，为政策的顺利执行提供根本的组织上和制度上的保障。
   b．健全信息沟通机制。特别要加强信息反馈系统的功能，使信息反馈经常化、制度化。要确保信息沟通的广度、深度和真实度，建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络，增加政策执行的透明度。
   c．建立有效的政策执行控制机制。要建立政策监控机制和政策调控机制。通过对政策执行前、执行中及执行结果的预测分析和比较分析来监督政策执行的各个环节；通过制定调整方案或纠偏措施，对政策执行的目标、范围、力度等进行调整和更新，从而实现执行再决策。
   ④推动政策创新
   任何政策的执行都必须与政策实施地的实际情况相结合，政策和实际的结合过程就是政策执行主体进行政策创新的过程。但是必须弄清政策规避与政策创新的区别。一般说来，在政策目标的趋向性上，政策规避是对政策目标的偏离或背离，而政策创新却是服务和服从于政策目标的。