（1）公共组织绩效评估的含义

绩效评估又称绩效考核或绩效评价，是指按照一定的标准采用科学的方法检查和评定组织内部公务员对职位所规定的职责的履行程度，以确定其工作成绩的管理方法。绩效评估包含着丰富的内容，可以从三个方面来理解公共部门绩效评估的内涵：

①微观层面的测评是对个人工作业绩、贡献的认定；

②中观层面是测评政府分支的各部门如何履行其被授权的职能；

③宏观层面是整个公共部门或狭义上指政府的绩效的测评，即测评政府为满足社会和公众的需求所履行的职能。

（2）公共组织绩效评估的重大意义

①绩效评估是公共管理的必要手段

对公共项目实施的实际状况进行了解、考察，分析实际效果与预期目标的偏离程度，进行绩效评估，并将其反馈给有关公共管理部门，有利于对公共管理项目做出调整、修正，弥补公共管理项目的缺陷，以便为未来的公共决策、实施积累经验，完善和提高公共管理水平。

②绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制

作为技术层面的绩效评估本身不是目的，它只是为获得更高的业绩水平而使用的手段，是有效提高政府绩效的动力工具。

a．绩效评估有助于实现和落实政府的责任。公共部门对公民至少应在以下三个方面负主要责任：

第一，政府的支出必须获得公民的同意并按正当程序支出；

第二，资源必须有效率地利用；

第三，资源必须用于达成预期的结果。

与此同时，公众期望政治家能为自己做出的决定负责，这就要求有某种对绩效评价的方式。

b．绩效评估有助于提高公共服务供给的质量和效率。政府绩效评估为公共服务供给部门（包括政府公共部门、私营部门和非营利部门）之间展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有效途径，从而有利于提高公共服务的质量和效率。

c．绩效评估有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系。政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者的关系变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要为了实现公共利益和主动为社会公众谋福利。政府绩效评估在政治上加强与维护了现有的基本社会秩序，建立和发展了社会公众对公共部门的信任，增强了政府公共部门的号召力和社会公众的凝聚力。

③绩效评估有利于政府信誉和形象的提高

绩效评估实际上是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况做出全面、科学的描述并公之于众，这有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。

a．绩效评估不但可以用以证明政府开支的合理性，而且通过评估可向公众展示政府业绩和政府部门为提高绩效所作的不懈努力，有助于政府合法合理性的巩固强化。同时，政府绩效评估并不只是展示成功，它也暴露政府的不足和失败，这并不一定损害政府部门的信誉；相反，政府向公众公开所面临的困难和问题，有利于克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任。

b．具有影响力的绩效评估结果对政府公共部门来说起着重大的监督作用，能够为政策制定者、政府公共部门及其全体职员改进绩效提供有价值的信息和反馈，也为社会公众对不同的政府部门及其所提供的服务进行选择提供了依据和参考系数。社会公众就是通过这

种选择来控制和监督公共服务供给的。这也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。

④绩效评估是一种有效的管理工具

从实践来看，绩效评估作为一种有效的管理工具在当代公共管理中具有下列意义：

a．绩效评估可以用做一种诱因机制。任何管理，包括公共组织的管理，都需要某种诱因机制的存在，才能激发人的工作热情和动力。

b．绩效评估作为一个管理工具最重要的意义在于在政府运作和管理上加上成本——效益的考虑，改变了政府公共部门的浪费。从某种角度来说，它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。

c．绩效评估是诊断组织发展的一个有力措施。

（3）公共组织绩效评估中存在的困难

①公共部门的产出难以量化

绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效评估。此项做法在私人部门基本不构成问题，因为私人部门的服务是可以出售的，并且可以以金钱衡量价值。公共部门的绩效评估远比私营部门复杂，因为它要面临如何将公共服务量化的问题。

a．由于行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。

b．公共部门缺乏提供同样服务的竞争单位，因此就无法取得可比较的成本与收益数据。

c．即使绩效可以量化，但以量化形式表现绩效是否适宜也值得考虑。例如，美国警察部门曾以警车行程里数作为一个指标去评估警察业绩，结果便导致被评估者驾车高速巡行于高速公路，而根本不去理会车窗外是否正有犯罪行为发生。

②公共部门目标缺乏准确性

公共部门目标缺乏准确性是绩效评估实践中的一大难题。

a．公共部门绝大多数体制中存在着多重的甚至相互冲突的目标，对于这些多重目标的选择和权重排序往往受到权力因素的干扰而难以取得共识。随着领导人的更迭，绩效的侧重点随之转移，原定的目标可能就要重新排序，其稳定性较差，易于影响绩效评估的效果。

b．公共部门所设定的目标经常具有抽象性和笼统性。公共部门的管理者出于政治上的需要，或是不愿受明确目标的限制，或是希望获取更多的支持，往往故意把目标表述得模糊不清。比如提高公民素质、促进社会合作、改善居住环境等公共目标就不甚明确，这就给评估测度标准的选择带来混乱，造成衡量和评估公共部门目标实现程度的难度。

c．有些公共服务的目标过大过高，不仅难以达到意欲实现的绩效目标，也使评估人员的实际操作更加困难。

③公共部门绩效标准指标的难确定性

a．如何制定与品质有关的指标仍是绩效评估的主要限制。政府的服务绩效有三个基本面向：经济、效率、效果，而服务产出的品质也是一个关键之处。服务不仅要关注效率、效果，也要关注服务的品质。问题是大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的标准来衡量。

b．功能相同的公共组织有地区性的差异，其规模、大小亦不一样，以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效并不公平。

c．评估标准指标难以摆脱主观判断的片面性。由于公共服务产生的效果与影响既有长期的，又有短期的，有些是有形的，有些是无形的，甚至有些可能是相互矛盾和冲突的，很难找到一种社会全体成员都认同的、准确的计算方法。

④评估信息系统的不健全

目前，公共部门尚未建立健全的评估信息系统，严重影响了评估活动的开展，这集中体现在两个方面：

a．信息收集的困难。全面、系统地收集评估材料是一项相当麻烦而细致的工作，需要花费大量的人力、物力、财力和时间。这就为信息的获取带来一定的难度，进而影响了绩效信息资料的真实性、客观性、全面性。

b．信息沟通的障碍。公众要表达自己的意愿常常受制于信息传递渠道，不能及时准确、畅通地表达，这显然不利于公众与政府之间的沟通和了解，极大地降低了评估的质量。

⑤管理者与评估者的对立

由于绩效评估者常常扮演社会和政治的角色，这可能使得评估者同承担直线指挥职能的管理者之间存在着紧张的关系。尽管评估者对研究极为看重，但毕竟只是建议者，决策者不一定接受评估者的建议，往往导致评估研究的结果不能及时运用到近期的决策中。此外，本来就缺乏的工作人员被重新分配去从事收集绩效评估数据等工作，而这可能并不是高层行政官员最需要的，因而易于引起对评估的抱怨，无疑加大了评估的难度。