袁世凯政府建立后， 将蒙古地区分为内蒙古、 青海蒙古和外蒙古三个部分。 盟旗制度是外蒙古的主要组织形式。 旗是基本的编制单位， 也是实际的行政单位。 盟是数旗的合称， 主要办理各旗不能决定的事务和蒙藏院及地方官交办事务， 实际上是各旗的协理机关。