申论

*一、注意事项*

本试卷全部为主观题。

*二、给定资料*

1.雾霾古已有之，《诗经》中就有“终风且霾”的记载。在历史上也曾影响人们的日常

生活，如清人昭连《啸亭续录》的“昼晦”条，其中就记有“路人皆不敢行”、“老妪佝

偻为风吹毙”、“遗失幼孩”等事件。可是，今天的城市雾霾与这些偶然的自然现象

有着本质的不同，这是人类破坏自然生态环境和城市发展规律的苦果。古代诗人笔

下具有朦胧美的“雾霾”，已异化为直接威胁到我国城市可持续发展、需要全力应对

的新型城市病。

党的十八大报告提出“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”和“建设美丽中国”，特

别突出了生态文明建设的地位。如今全国大范围内爆发雾霾天气，不仅凸显着十八

大报告强调生态建设的前瞻性和战略性，也折射出改善当下人居环境、谋求科学发

展的紧迫性和艰巨性。

2.2013年1月12日21时，据北京市环境保护监测中心网站的空气质量实时发布平台

显示，城区空气质量指数大多超过400，首要污染物为PM10和PM2.5等可吸入颗粒

物。按照技术标准，空气质量指数大于300，指数级别为六级，属于严重污染。截

至13日零时统计发现，在全国74个监测城市中，有33个城市的部分检测站点检测数

据超过300，即空气质量达到了严重污染。

事实上，雾霾天气持续，空气质量下降，并不是2013年的新现象。这几年，每到秋

冬特别是入冬以后，我国中东部地区时不时会遭遇这样的情况。由于在一段时期内

大范围的气溶胶(污染物)的排放变化不会很大，雾霾天气的形成和变化受到气象条

件的控制。2013年1月出现了近年来少有的有利于形成雾霾的气象条件，与前期最

大的不同是中纬度地区环流经向度小，这使得此期间北方冷空气强度变弱，南方暖

湿气流相对较强，大气静稳且相对湿度较高。

中国气象科学研究院研究员张小曳等专家指出，雾霾形成后，会使到达地面的辐射

减少，大气层结稳定度增加，有利于气溶胶不断积聚和凝聚，还造成更多雾滴生

成，形成“恶性循环”，造成连续数天雾霾污染不断维持和加剧的现象。如果在冬季

遇到长时间雾霾过程，通常在北方地区因为采暖期猛增的能源消耗排放，中等以上

城市人口集中排放量大的主城区连续三天的空气污染物积累就可能达到重度污染的

程度，在南方地区如果生产和交通排放量大也可能达到重度污染的程度。

3.雾霾天气的持续引发全国乃至全球的持续关注和议论，中国经济发展与环境保护

面临的两难纠结被空前释放。全球媒体都在讨论世界第二大经济体的异常“脆弱面”。

中国的环境污染在不断积累，局部地区甚至仍在继续加剧。无从回避的原因是，中

国工业化进程尚行进在半道上，整个国家犹如世界最大的工地又系最大的“世界工

厂”。产业结构未得到有效调整，中国又急匆匆步入了汽车社会，仅2012年，中国

就新增汽车1900万辆。习惯于在“大数字”中生活的中国人，对“1900万”这个数字也

许浑然不觉，很少有人知晓它超过了大多数欧洲国家的人口数量……

仅以2012年为例，中国生产了全球70%的钢铁，50%的水泥和65%的初级化工产品。

如此产能下，中国的空气、饮用水无论怎样实施环保工程都无法做到如西方那样洁

净。可见，在政府和社会均已重视环保并为此投入大量资源的现状下，环境的继续

污染本质上是个发展阶段问题。唯一可行的办法是在发展与环保之间寻求取与舍的

动态平衡。

4.2013年1月，雾霾天气再次侵袭济南市区，济南市迅速针对PM2.5进行调查研究，

结果显示，机动车尾气对PM2.5“贡献率”达到21.5%，是首要污染源。山东省两会开

幕前，就济南市空气污染问题展开调研，发现济南市区每天PM2.5的峰值出现在早

晚交通高峰期，这一监测结果佐证了机动车尾气对空气环境的污染现状。

目前我国机动车燃料由于品质相对较差，难以达到清洁、高效的利用，推行的油品

质量标准较为滞后，导致用车污染排放增加，同时，也制约了机动车尾气排放标准

的提高。如果机动车排放标准每提升一个级别，机动车单车排放就减少30%～50%。

2013年2月，北京市法制办公布《北京市大气污染防治条例(草案送审稿)》，向社会

征求意见；安徽省环保厅也已向安徽省法制办报送《安徽省机动车排气污染防治管

理办法(草案)》。面对雾霾天气，各地的立法、修法提上日程。

“立法、修法固然好，但应制定出符合实际的高质量法律法规。”中国政法大学教授

王灿发说，我国于2000年颁布实施了《中华人民共和国大气污染防治法》，但它已不

合时宜。比如，这部法律主要针对煤烟型大气污染，可近年来，煤炭消耗量每况愈

下，不再是主要的大气污染源。

“同时，应从法律上赋予政府紧急命令权。”王灿发说，当气象预测到雾霾天气、或

已经出现雾霾天气，并且将给百姓身心健康带来严重危害时，政府可以发布紧急命

令，要求重污染企业、大货车停工。

“污染的日趋严重，还在于缺乏有效的执行。”中国环境资源法学研究会副会长吕忠

梅说，对于跨行政区域的大气污染，我国早已建立6个区域性督察中心，但该监督

机制并没有发挥实质性作用。

“执法缺陷，来源于片面的发展思路。”吕忠梅指出，目前，一些地方政府仍然坚持

以GDP为导向的“一边倒”发展模式，在一些工程建设上，总是坚持“环境保护让位于

经济发展”，使得相关执法部门、环保部门变成了“污染保护部门”。在汹汹民怨

下，问责几个官员、关停一些工厂、暂停一些工地、封存一些公车，可以暂时驱散

民众心头的“雾霾”，然而指望一场大风来吹散天空厚重的污染物，又足以证明面对

未来的雾霾、面对下一波污染事件，所有人包括政府依然自信不足：告别污染还得

靠天吃饭。

5.“爆竹声中一岁除，春风送暖入屠苏。”在噼啪作响的鞭炮中迎来新的一年，是我

国民间传承千年的习俗。然而，由于多日来的雾霾锁城，重启“禁放令”的争议在

2013年春节再次升温。

“大家同呼吸、共命运，今年过节请一起抵制烟花爆竹。”节前，就有网友提出这样

的倡议。而据网上的一项相关投票显示，有近七成的网友赞成禁放烟花爆竹。

有实验数据显示，燃放鞭炮产生的PM2.5浓度是普通空气的5.4倍，最高时可达66

倍。“是热闹重要，还是自己健康重要?不放都这么污染呢，就别添乱了。”北京市

民张先生这样说道。张先生说，他们一家已经两三年不放烟花了，之前是因为家里

孩子很小，担心安全问题，今年更是响应政府号召。“一个是自己自觉，另外也劝

身边的亲戚朋友少放些，除了环保，还能省下一笔开销。”张先生说，“而且很明显

感觉今年放烟花的确实比往年少很多，说明大家都有这个意识”。

有媒体认为，这次的雾霾也给政府和民众提供了一个重新审视燃放烟花爆竹这一传

统民俗的视角。这次的大气污染也给市民上了一课，政府应因势利导，让烟花彻底

退出城市的天空。但另一方面，反对全面禁放的声音也很强烈。“现在年味儿已经

越来越淡了，连这点传统也要给断掉，这点乐趣也要被剥夺吗?”有网友提出质疑。

“如果现在又开始全面禁放，那就又走了回头路了。”中国社科院研究员胡小伟在接

受记者采访时说，原先是1993年北京市政府颁布施行《禁止燃放烟花爆竹的规定》，

学习所谓新加坡经验，禁止北京人在春节放鞭炮。到2005年将“禁放”改为“限放”，

容许市民在规定的时间和地区燃放鞭炮，市民才又可以过上有年味儿的春节。

“从禁放到限放，其实也是老百姓的民心所向。传统节俗绵延这么长时间，自有其

深厚的文化内涵和文化基础。”胡小伟说。

过年放鞭炮的确容易造成污染和损失，但绝不是空气污染和PM2.5攀高的重要原

因。中国科学院“大气灰霾追因与控制”专项组近日公布的一项研究认为，机动车、

燃煤等人为污染排放是造成雾霾天气的“主谋”。

“‘一刀切’地禁止显然是不可行的，将千百年的文化传统积淀全盘清除是对传统的

不尊重，也是对科学发展的曲解。而在执行过程中可能产生的一个副作用就是非法

的燃放反而更多了，安全和环保更没保障，执法成本还提升了。”胡小伟说。

北京师范大学教授、中国节庆研究会副会长萧放也表示，如果为了治理雾霾而封杀

古老习俗，无疑会造成一股人文之“霾”。“既要在城市适度控制，也要尊重传统。”

萧放指出，“提高鞭炮的科技含量、降低污染”是延续这一习俗的途径。

6.持续时间很长，污染程度严重的雾霾在成为热词的同时，也将对新一轮的城镇化

造成一定影响。

这次雾霾天气主要出现在经济发达地区，这些地区大部分到了工业化后期阶段。但

是这些地方又因为财税制度、GDP问题，开始重新进行重化工业，包括上海都考虑

重启石油炼化项目。考虑中国工业绝大多数行业都是产能过剩，重化工业对就业的

承载力较差的基本情况，各地区必须继续顺其进入工业化后期的特点，加大对服务

业的发展力度，在新一轮城镇化过程中加大去工业化的力度。

这些年，北京和上海等一线超大城市的产业、人口聚焦能力急速拉升。造成这种局

面出现背后的深层次原因，在于行政资源对于中国城市发展的决定性影响。中国城

市基本是按照城市的行政级别来决定发展水平。北京既是直辖市又是首都，自然成

为了中国城市中公共服务水平最高的城市，从而在行政资源的推动下，将北京聚焦

成一个2千万以上常住人口的城市。而且按照当前这种发展趋势，如果不进行改

变，那么北京的常住人口加流动人口造成瞬间达到3000万到5000万都有可能出现。

之前有些声音还认为，北京的承载潜力可以挖掘到这个程度，但这次严重的雾霾天

气出现，带来对北京承载能力极限的思考，在中国这种粗放发展模式下，要想将北

京、上海这种超大城市的城市的承载力提高到纽约、东京这种单位面积的人口承载

力，可能会出现很多巨大的压力。可通过规划和其他的经济、制度办法来缓解北

京、上海这些超大城市的承载量，避免这些城市的承载力触壁。这可能会延缓北

京、上海等超大城市户籍放开的步伐，倒逼中国城市的去行政化，让市场更好的发

挥在城市发展中的基础性资源配置的作用。

7.一个城市的空气不是一座城的概念，而是一个大区域概念，即使中心城市的环境

工作做得还好，如果它周边的区域的环境保护不到位，也很难避免雾霾出现。这样

就会对城镇化的推进中必须重视城市群的作用，尤其是超大城市周边的卫星城的发

展带来一定的思考。北京的雾霾就受到了环首都经济圈中很多卫星城发展滞后、生

态保护存在问题的影响。这种因为行政区划导致的北京和环首都经济圈的巨大发展

鸿沟，必然会因为天气质量、雾霾的出现而必须去正视这种差距，从而去想办法解

决它。为此会加速城市群概念，淡化行政区划的人为切割，通过产业、人口合理布

局，从而推动城市群中大中小城市的协调发展，尤其在公共服务能力上，向卫星城

扩展，最终推动一线城市周边的城市发展提质。

雾霾天气表现了发展方式的不科学、不可持续以及资源的粗放使用。要破除这些问

题，必须加大对城市发展方式，产业转型升级的调整力度。为此必须充分发挥市场

机制作用，优化产业结构和布局，推动能源生产和消费革命，加快形成能源消费强

度和消费总量双控制的新机制。只有这样才能够到2015年实现全国能源消费总量控

制在40亿吨标准煤左右，用电量控制在6.15万亿千瓦时左右的目标。而通过技术进

步，制度创新，进行智慧、绿色、低碳城市的建设，也成为当务之急。

8.2013年3月20日上午，随着工人们开始对河北华旭药业有限公司一台10吨燃煤锅

炉进行拆除，标志着2013年石家庄市区拆除分散燃煤锅炉战役全面展开。据悉，除

这台锅炉外，首批开始拆除的还有6台分散燃煤锅炉。

经过2012年一年的努力，目前石家庄市区还剩余155台分散燃煤锅炉计划在2013年7

月底前拆除，其中新华区63台、桥西区47台、桥东区10台、长安区18台、裕华区10

台、高新区7台。按照计划，这些锅炉需要在7月底前全部拆除完毕。

这155台锅炉全部拆完后，预计每年将削减燃煤11万吨，减少烟尘排放1540吨，减

少二氧化硫排放1760吨，将对冬季采暖期空气质量的改善起到重要的作用。

我国天然气供不应求，对于拥有天然气等清洁能源的区域和城市，必然可能会获得

更好的空气。乌鲁木齐之所以能够走到北京前面实现更为彻底的煤改气，一个非常

重要的原因在于新疆有丰富的天然气资源。而现在一个城市的水、空气已经成为一

个城市发展的重要资源之一，当前出现的部分人士因为空气原因逃离北上广就是这

个因素。那么当这种资源汇集更多，这个城市在新一轮中国区域经济发展过程中，

就可能获取更多的比较优势，从而最终在区域博弈中脱颖而出。而新一轮城镇化的

发展中，也会有意识地通过科学布局的方式，推动要素向更优资源地区汇聚，从而

改变中国城市实力之前的排序。

9.近年来，PM2.5污染成为政府和民众关注的环境热点问题。我国一些城市虽已积

极开展PM2.5监测工作，但是在监测过程中还存在许多问题，我国对空气质量目前

采用两种考核方法：API(空气污染指数)和浓度指标。《环境空气质量标准》要求以

浓度指标作为PM2.5达标的考核指标，年均值和日均值需同时达标。但各地方政府

一直采用API优良率作为达标的考核方法，环境空气质量评价技术还不够规范。

我国常规环境空气质量监测点可分为4类：污染监控点、空气质量评价点、空气质

量对照点和空气质量背景点。我国地级以上城市已按《环境空气质量监测规范(试

行)》要求布设了PM10国控监测点，并形成了较为完善的监测网络。但PM2.5比PM10

在空间上分布更均匀，很多城市简单地把全部PM2.5监测点位都布设在原PM10点位

上是不科学的，不能准确反映城市的整体环境空气质量。

我国部分城市和研究机构近10年相继开展了环境空气中PM2.5研究性自动监测工

作。但由于缺乏PM2.5自动监测仪器国家认证/指定的仪器型号目录，造成目前广泛

运行的PM10自动监测仪器和部分省市购置的PM2.5自动监测仪器品种类型较多，在

PM2.5自动监测仪器设备选购、运行维护、质量保证和质量控制等方面缺乏完善

的、统一可行的指导意见和技术规范。导致不同地区、不同型号仪器的监测数据缺

乏代表性和可比性，影响监测数据的公信力和对监测数据的进一步深入挖掘和使用。

国产PM2.5自动监测仪器研发起步晚，尚无具有自主知识产权关键核心技术。目前

部分PM2.5自动采样器在设计上达不到我国采样要求，缺乏小时浓度监测值采样时

间的技术要求，PM2.5浓度在转换为标态时容易产生系统差异，缺少针对我国自然

条件进行优化的监测设备等。

目前，国内缺乏具有自主知识产权的组件和成套整装设备，已有的设备精密度或一

致性偏低，导致国内各级监测站和科研单位大多选择采购进口仪器，从而使进口自

动监测仪器占据国内大部分市场，对进口仪器的过分依赖导致其价格呈现上涨趋

势。此外，还存在进口仪器运维费用高、运维服务不及时等问题。

10.回顾历史，建国以来，我国高度重视经济建设。改革开放后，我国更是大力发

展经济，GDP以平均每年8%～9%的速度增长。在进出口贸易上实行“两头在外”的发

展，进出口贸易上去了，但也带来了严重的环境污染。如今，我国经济建设已取得

辉煌成就，GDP总量已居世界第二位，成为世界经济强国。但在重经济轻环保发展

的背后留下的隐患是环境污染、生态破坏、资源锐减、人民健康受损，社会难以承

载。虽然国家对环境保护工作越来越重视，但并未从根本上扭转人们长期形成的重

经济发展轻环境保护的认识。各类企业转型发展缓慢，粗放式发展还占较多数。

目前，我国一直执行“预防为主、防治结合”，全防全控、群防群控的方针。但有些

环境污染已经非常严重，必须着重治理。如“三河三湖”中的辽河，在20世纪前污染

最严重，水质为劣Ⅴ类。这几年通过各种治理措施，现在的水质上升到Ⅳ类。

11.我国现行管理体制除了省市区环保厅局一把手实行以地方政府为主的双重管理

体制外，其余全部实行地方政府管理。各级地方环保局长的管理关系全部在地方，

一切行动都要听从地方党政领导的指令。

从环保队伍组织机构的性质而言，环保部门应该履行环境保护行政执法监督管理的

职权和职责。但由于目前重经济发展轻环境保护的观念尚未改变，当经济与环境发

生矛盾和冲突时，环境保护往往还要为经济发展让路。

由于环保体制是属地管理，地方环保干部和领导还要帮助地方政府为发展经济落实

“三跑任务”，即为政府跑环评项目，获得批准；跑环境总量，得到增加；跑关系，

得到疏通。为了解决环保工作费用，还有收取排污费的任务。目前，有相当一部分

环保工作人员从事这项工作，主要精力并没有放在环境污染执法监管方面。

我国的《刑法》、《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》等法律对“污染环境

罪”、“破坏环境资源保护罪”、“环境监管失职罪”等都做出了明确规定。但是，在

重经济发展轻环境保护的大环境下，一些严重的环境污染犯罪和环境违法行为得不

到法律的追究和应有的法律处罚。这就助长了一些企业不依规依法治理环境污染和

保护生态，违法排污、偷排漏排各种污染物。“违法成本低、守法成本高”问题长期

得不到解决，使得一些企业不愿意实行技术升级、发展高新技术、转变发展方式。

企业没有由粗放式发展转向集约式发展的内在动力。有些企业甚至通过排污处罚，

由非法排污变成了合法排污。

解决环境保护问题，推动生态文明建设，建设美丽中国的重要力量是各级领导干

部。政治路线确定后干部就是决定的因素。然而部分政府官员对环境保护重要性和

紧迫性的认识还不足，责任心不强，政绩观扭曲，无法正确处理经济发展与保护环

境的关系，更无法落实到实际工作中去。

我国环境污染治理的紧迫性催生了环保民间组织，但其发展还很缓慢，目前有些地

方政府对环保社团的认识不到位，一些企业尤其是污染企业担心环保民间组织的发

展壮大，对其监督的力量加大，怕增加成本，影响发展；公众对环保民间组织了解

的还不够深，环保志愿服务的意识还很淡薄，参与环保民间组织的活动还不普遍，

社会公益捐助意识淡薄，环保民间组织提供有偿服务获取生存资金的能力较弱，环

保实效不能得到快速实现。

“十八大报告指出，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文

化建设、社会建设各方面和全过程，这的确需要全社会的努力。”中央气象台首席

预报员何立富说，观念上的更新、消费行为的改变需要政府、企业、媒体、公众全

方位的参与，绿色价值观引导的绿色政策、绿色生产、绿色消费逐步到位，一个美

丽的中国才会如约而至。

*三、申论要求*

用不超过150字的篇幅，概括雾霾天气的形成原因。

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用不超过350字的篇幅，试分析目前我国PM2.5监测存在的问题，并提出相应的解决

措施。

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围绕给定资料主旨，联系实际，自选角度，自拟标题，写一篇文章。要求观点明

确，论述深刻，内容充实，结构完整，条理清晰，语言流畅。字数1000～1200字。

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