公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。

（1）公共危机分类、分级与分期理论

①公共危机的分类

a．根据公共危机产生的诱因，可分为：

第一，外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机；

第二，内生型危机：指由于内部原因所引发的危机；

第三，内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，比如美国的“卡特利娜”飓风事件，首先是由于飓风而诱发的，后由于当局的处理不力而引发了公共危机。

b．根据公共危机发生的领域，可分为：

第一，政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等；

第二，社会性危机：如社会骚乱、罢工等；

第三，宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下、股票市场大幅变动等；

第四，生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全事故等；

第五，自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。

c．根据公共危机中主体的态度（斯塔林斯Stallings，1990），可分为：

第一，利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸；

第二，利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。

d．根据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等（张成福，1992），可分为：

第一，结构良好的：指危机并非历史久远长期积累的问题，而且涉及核心的价值和根本原则程度较轻；

第二，结构不良的：危机是历史久远长期积累的问题，较大程度上涉及核心的价值和根本原则。

e．国务院在2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。薛澜、钟开斌基于产生原因、表现形式、应对措施三方面的考虑，将经济危机独立分割出来，提出自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、经济危机五大类的划分方法。

②公共危机的分级

不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验之一。

根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即l级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作，见图l4—2：

图l4—2 分级管理与应急管理组织框架图

Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；

Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；

Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；

1级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。

③公共危机的分期

a．斯蒂文·芬克最早提出危机的四阶段论

斯蒂文·芬克将危机过程划分为危机潜伏期、危机突发期、危机蔓延期、危机解决期。

第一，潜伏期：最容易处理危机的时期，但此时的危机却通常难以被觉察；

第二，危机突发期：事件急速发展并出现严峻的态势，这是四个阶段中时间最短的阶段，但让人感觉最长，因为它对人们的心理造成严重冲击，如2003年“非典”的爆发期，让社会人心惶惶。危机突发期有四个特征：事态逐渐升级，公众广泛注意；事态引起媒体的集中报道；事态严重干扰正常活动；事态影响组织的正面形象和团队声誉；

第三，危机蔓延期：危机爆发后，在这个阶段，危机应对主体应该采取措施，纠正危机突发期造成的损害；

第四，危机解决阶段：此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，彻底消弭危机的影响，并防止危机去而复来。

b．罗伯特·希斯提出危机的四阶段论

罗伯特·希斯从应对策略的角度出发，将危机分为四个阶段，即4R模型，它们分别是缩减、预备、反应、恢复。

第一，缩减阶段主要的工作是预防危机的发生和减少危机发生后的冲击程度；

第二，预备阶段指在危机发生前，组织应做好响应和恢复计划，对成员进行相对的培训和演习，保证危机一旦发生时，组织能将危机造成的损失降到最低，并尽快恢复到常态；

第三，反应阶段指在危机爆发后，组织需要及时反应，尽可能在最短时间内处理危机，防止事态的进一步恶化；

第四，恢复阶段是在危机得到控制后，着手恢复工作，就危机处理过程中所反映的问题进行改进。

c．米特罗夫提出的五阶段模型

米特罗夫将危机管理分为五个阶段：

第一，信号侦测阶段，即识别新危机发生的警示信号并采取预防措施；

第二，准备和预防阶段，即组织成员搜索已知危机风险因素尽力减少潜在损害；

第三，损失控制阶段，即危机发生阶段，组织成员尽力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境；

第四，恢复阶段，尽可能快地让组织运作正常；

第五，学习阶段，即组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施，整理使之成为今后的运作基础。

d．还有多位学者将危机简单分为危机前、危机中以及危机后三个阶段，各有其独特的工作任务。危机前重点在于防范，危机中重点在于危机的认知、抑制与复原，危机后是复原与学习时期。

e．中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危害已发生、危害逐步减弱和恢复将突发公共事件总体上分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段：

第一，预警期：指突发公共事件征兆已出现的时期，管理任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或把其控制在特定的范围内；

第二，爆发期：指突发公共事件进入紧急阶段，突发性事件已发生，管理的主要任务是快速反应，及时控制突发公共事件并防止其蔓延；

第三，缓解期：指突发公共事件进入相持阶段，仍有可能继续向坏的方向发展，管理的主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序；

第四，善后期：指突发公共事件得到有效解决，管理的主要任务是对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估，使之成为今后类似突发公共事件管理的基础。

每个阶段有各自相应的应急措施，见表14—1。

这种分期方法本质上与芬克的四阶段论相似。公共危机的阶段划分为应对者与研究者提供一个完整的考查过程，从危机的潜伏期、爆发期、缓解期，直到解决期，并为上述各时期相适应的处置措施做出具体指引。

（2）我国当前对于特别重大突发公共事件的应急处置工作流程公共危机的应急处理是政府公共危机管理的核心部分。由于公共危机具有突发性、紧急性和破坏性的特点，危机应对的关键是要迅速反应，尽最大努力控制局势，迅速查明原因，积极采取措施，防止损失扩大。

①根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，在突发公共事件爆发后，各级政府须会同相关部门，整合各方面资源，建立快速反应系统以及分级分类处置的应急平台。无论哪一种类型的公共危机，其基本应对流程是类似的，主要包括：

a．建立应急处理小组，作为突发公共事件处理的领导和协调机构；

b．迅速调查情况和收集信息，作为应对决策的基础；

c．综合分析、果断决策、有序应对、控制和隔离。

公共危机应急处理工作的具体流程如图14—3所示。