【正确答案】正确答案：(1)行政主体资格的认定 行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。行政主体的特征包括： ①行政主体是享有国家行政权的组织； ②行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织； ③行政主体是能独立承担法律责任的组织； ④行政主体是行政法律关系中的一方特殊主体。 (2)在认定行政主体资格时，应注意将其与相关的主体区分开。 ①行政主体与行政法主体的区分 行政主体是行政法主体的一种，但它是行政法主体中最重要的一种。 a．行政主体在行政管理关系中占有主导地位，而行政管理关系在整个行政关系中又占有主导地位，其他行政关系均是因行政管理关系的发生、存在而发生和存在的。 b．行政主体在各种行政法律关系中均可构成一方主体，而其他行政法主体只可能在一种或两种行政法律关系中出现，不可能在所有行政法律关系中出现。 c．行政主体，特别是行政机关，作为行政法主体具有相对恒定性。尽管行政机关有时也会以民事主体的身份参与民事关系，但在绝大多数时候和场合，行政机关均是以行政法主体的身份参与行政法律关系。 ②行政主体与行政机关的区分 行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切。行政机关是行政主体的一种，是行政主体中最重要的一种。在行政主体中，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织只占较小的比重，国家基本的主要行政职权都是由行政机关行使的，以至于在很多情况下，人们将“行政机关”作为行政主体的代名词。但是行政机关与行政主体仍然是有重要区别的。 a．行政主体是行政法律关系一方当事人的总称，在行政管理法律关系中，它与行政相对人相对，是行政相对人的对称；在行政法制监督关系中，它与行政法制监督主体相对，是监督主体的对称。而行政机关只是行政法律关系具体当事人的称谓，与法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织，以及法律关系对方当事人的公民、法人和其他组织等并列。 b．行政主体主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念；而行政机关主要是一个具体法律概念，用以指称享有某种法律地位，具有某种权利(权力)、义务(职责)的法律组织。 c．行政主体与行政机关具有包容关系，前者包容后者。尽管行政机关在行政主体中占有极大的比重，但毕竟行政机关不是行政主体的全部，行政主体除了行政机关外，还包括法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。我国行政法学使用“行政主体”概念则通常有两种用法：其一，指行政机关和法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织；其二，具体指能独立以自己名义对外行使行政职权和承担法律责任的某一行政机关或法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织。这里的“行政机关”不仅可以是具有独立财政地位的各级人民政府，也可以是各级人民政府所属的工作部门。行政相对人的权益受到部门行政机关侵犯后，不是直接向政府，而是向侵权机关求偿，与行政侵权机关发生行政赔偿法律关系。 (3)行政主体资格的价值 ①保障行政分权和自治的功能 20世纪是行政分权和自治发展最为迅速的一个世纪。从理论上说，行政分权与自治是直接民主的要求，以满足人们参与管理与自己相关事务的愿望，可以更好地调动和使用社会资源和技术，有利于管理的创新和满足特殊公务的需求，降低管理的风险和成本，提高管理的效率以及通过分权实现对权力的规范和制约。另外，现代信息技术的发展以及知识的多元性也为分权与自治提供了可能。 在实践中，行政分权与自治朝着三个方向发展： a．地方自治。英国在19世纪末叶就已经建立起比较完备的地方自治制度。美国也是在同一时期推行了地方自治的改革，到1995年，美国48个州容许至少部分市自治以及37个州容许县自治。在某些州，地方自治是州宪法授权的，而在另一些州，地方自治则为州法律所规定。德国在二战后建立起地方自治制度，法国在上世纪80年代后、日本在上世纪90年代后大规模地推行地方自治改革，并取得了显著的实效。 b．社会自治。20世纪非政府组织的崛起，承担着越来越多的公共事务，实现了国家行政之外的社会分权。 c．公共行政的多元化改革。委托行政和公私合作日益发展，公共行政不再由国家垄断，并且更加开放，在传统的事务分权之外又发展出环节分权，即决策和监督环节仍由国家和地方自治体负责，而决策的咨询、实施，公务的提供等环节由社会广泛参与和承担。无论是传统的事务分权还是新出现的环节分权，都依赖于行政主体制度的支持和保障。法律在确认各类行政主体的同时，也赋予他们相应的权利、义务和责任，尤其是授予他们自主管理权，以保障各类行政主体的自我管理，从而推进行政分权和自治的发展。 ②确认和保障多元行政利益的功能 多元化已成为时代的特征，经济的多元化在推动技术进步、经济发展的同时，也带来社会利益的多元化，地方利益、行业利益、社会利益等日益生长，社会利益的多元化必然要求行政利益的多元化。行政利益是指社会利益共同体在公共行政方面所享有的权利和利益，包括一定范围内的自主管理权，如选择和创新管理模式、制定规则和公共政策、决定辖区内的重大事项、设定行政机关、确定编制规模、管理财产和公务员、与其他横向社会利益团体的平等竞争以及行政救济权等。强调行政利益的目的是通过其内部民主、理性、公正、高效的管理和构建外部平等、有序的竞争秩序来谋求社会利益共同体的发展，进而满足社会利益共同体成员的需要。 在西方国家，行政主体制度的核心就是行政利益。行政利益不仅涉及人们的经济利益、社会利益，还直接涉及人们参与管理的权利的实现，发达的行政主体制度可以为人们展示自己的聪明才智，为促进个人的全面自由发展提供更多的机会和空间。 行政主体制度正是通过一套法律制度，对多元行政利益予以认可和保障。如确认各类行政利益主体独立的法律人格，明确各行政主体在公共行政上的各项行政权利和利益，确立行政主体之间的理性交往规则和平等竞争规则，规范和控制行政主体的行为、保证其在宪法和法律的范围内活动，建立行政主体之间的纠纷解决机制等。 行政主体实质上就是独立的行政利益主体，如国家、地方团体、公务自治团体、社会自治团体等。但除了这类行政利益主体外，还有代理意义上的行政主体。这类行政主体虽然被授予一些行政权力，但不具有独立的行政利益，其授予权力的目的是为了社会利益和共同体的利益。如在紧急情况下授权船长对运载财产实行处分。这时船长成为行政主体。再如在委托行政的情况下，接受委托的行政机关、社会组织以及个人可以提供公共服务，行使一定的权力，其目的仍然是为了社会利益和共同体的利益。 ③建构公共行政秩序、规范外部行政的功能 行政主体制度通过对各行政利益主体的权利、义务和责任的规定，建立各行政利益主体的行为规范，为行政利益主体的活动提供合理的预期，促进相互之间的理性交往，减少管理成本和交易成本，避免无序竞争和短期行为，从而为理性的公共行政秩序的形成奠定基础。在一个法治发达、社会有序的国家，个人的利益需要界分、个人行为需要规范，行政主体的利益也需要界分、行为也需要规范。 在我国，传统行政主体理论的功能主要是为了解决外部行政的责任归属，与行政主体制度强调行政分权、自治和利益多元的普适性功能有相当距离。从中国社会发展的需求看，行政主体理论有必要回归到普适性功能上来，即强调行政主体对多元行政利益的保障和建构公共行政秩序的功能。