【正确答案】行政改革通常是指行政系统在组织体系结构、运作功能等方面进行的变革，以使行政系统能适应变化的环境。行政改革也会带来观念的变化。
   (1)行政改革的内容
   行政改革是行政发展最主要的动力和途径。其主要内容包括以下几个方面：
   ①行政系统的功能更新
   行政系统的功能更新涉及转变政府职能，由“划桨”转为“掌舵”并引入市场机制。具体表现在：
   a．政府生产职能的更新。按照新制度学派的国家理论，政府也是一家“企业”，它从纳税人那儿获得收入，然后去生产社会产品。当然，与一般的企业相比，它是一家非常特殊的企业，其特殊性主要在于它的经营方式、所生产的产品以及消费者的付费方式均与一般的企业不同。从经营方式讲，政府作为“企业”具有高度的垄断性。从政府生产的产品来看，它们主要是一些公共的消费品，具有不可排他的性质；从“消费者”的付费方式来看，也大都具有强制性。这是因为，消费或使用政府生产的产品，通常总是在事先以缴纳税收的方式付费的，而税收则是带有强制性的。政府生产职能的更新意即政府应当注重生产主体及公共产品、服务提供主体的多元化，注重产品的多样化即满足公民的多样性需求。
   b．政府调控职能的更新。现代市场经济是一种需要政府从宏观上对其加以调控的法治经济。只有适应市场经济发展所需要的政治体系与行政体系存在，才能保证市场经济的有效运行，防止市场机制的失灵。在新时期，政府对市场经济进行宏观调控的职能是：实现市场经济体系与社会政治和行政体系的结合，创造市场经济得以运行的经济制度与社会政治条件；生产市场经济正常运行所必不可少的公共产品，求得社会经济资源在公共产品与私人产品生产之间的均衡配置；纠正市场失灵现象，保持市场经济的有效运转与国民经济的稳定增长。
   c．把企业家精神逐渐引入到政府部门。这需要政府把掌舵和划桨分开，以便使得政府的决策能力与服务效率都可得到提高。此外，将掌舵与划桨分开并不是要减少政府的治理，而是需要更多更好的治理；把竞争机制注入到政府部门，可以提高效率，迫使公营的垄断组织对顾客的需求作出反应，有助于提高政府雇员的自尊心和士气，使政府官僚变为企业家，在政府公营部门内重组市场。市场不仅在民营部门存在，也在公共部门内部存在。
   ②行政系统的结构改革
   组织结构是指组织系统各个部分的构成方式。它是国家行政组织内部的权责关系、分工协作方式、职权职能划分、机构设置和岗位设置等的综合表现。结构改革涉及到政府结构和规模的改革，是行政改革中最为复杂的改革。组织结构方面的改革常常是行政改革的一个主要内容，其基本形式是机构改革和机构调整。它包含四个相关部分的内容：组织重构、自上而下的分权、私有化改革在西方国家盛行、规模适度化改革。
   a．组织重构主要是指如何在各级政府和国家行政机关内部合理调整机构设置、划分职权和职能范围。
   b．自上而下的分权——合理调整权力结构，主要是指中央政府和地方政府之间的权责关系，这是国家行政组织内部结构中的核心问题。
   c．行政系统的结构改革在西方国家都涉及了私有化改革。私有化是指将先前的公共职能与服务交由私营组织去运作。这一改革措施结合了国家主义和管理主义的传统，是一种新型政府模式。在该模式中，属于核心部分的公共服务将以出租合同的形式，由富有冒险精神和企业家创新精神的私营组织来提供。
   d．规模适度化。
   ③行政制度的创新
   行政制度的创新是行政改革中最为核心的组成部分。它与社会政治制度、经济制度的改革相联系，是整个社会变革的组成部分，比单纯的行政系统功能和结构方面的改革具有更深远的社会影响。为了适应社会的发展，需要创新与加强政府决策体制。对于中国来说，要加强政府的决策能力，就必须克服在发展中国家的决策体制中常见的弊病，并参考某些发达国家的经验，对现行的决策体制加以调整与创新。要改革行政价值观，完善政府公务员制度等。
   (2)行政改革的制约与推动因素
   行政发展的路径依赖是行政改革。在改革与发展的历程中既有动力又有阻力。
   ①行政改革的阻力
   行政改革在某种程度上是一种利益的分配和再分配的过程，因而会受到来自各方面的阻力的影响，这一阻力可分为行政系统的外部制约和内部制约。
   a．行政改革的外部制约。对发展中国家而言，主要表现在：
   第一，市场经济发展不完善性的制约。一般认为，要建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理政府与社会、．政府与市场、政府与企业之间的关系，合理界定政府的职能范围。要实现这样的目标，重要的前提条件是自主市民社会的成长和市场机制的完善。
   第二，改革配套程度的制约。行政组织机构是上层建筑体系中的一个小系统，同时它又是经济基础和上层建筑的结合部。它的变革必须与政治制度和经济制度的改革相配套、相适应并协同进行，否则任何一方的改革滞后都会影响整个社会改革与发展的进程，其直接的表现必然是各种矛盾在不同系统之间或系统的不同层级之间上下左右移动。显然，行政系统外部的阻力，是一种“客观”的外在因素，它对行政改革与发展的影响不具有实质性和决定性的意义，而且随着社会经济的发展会自发减弱。
   b．行政改革的内部制约。政府及其公务员是这一制约和阻力的主要来源。行政改革的一个悖论是：政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，又是被改革的对象和客体；这形成了改革的主体和客体的二位一体。因而，行政改革在很大程度上是一种基于外部压力的、被动的“自我手术”，当改革涉及到政府及其一些成员的既得利益时，行政改革的内在阻力就会产生并得以强化。
   ②行政改革的动力
   行政改革的动力是指推动决策者和行政领导采取措施，实现行政发展的力量。这种力量来源于对改变行政系统现状的需求。它也可以被概括为一种客观的需要或潜在的利益。
   a．行政改革的外部动力。行政改革的外部动力，来自于行政系统与环境的互动，环境中的政治、经济和文化因素往往是推动行政改革的力量。第一，政治因素。政治同行政有着最为紧密的关系，政治发展对行政发展的影响最为直接，政治制度的变更与发展必然导致行政制度的相应变化。专制政体和民主政体下的行政体系显然是不同的，当宪法的修改涉及行政体系时，行政体系必然随之变化，此外，政治决策的变动，也必然要求行政体系作出相应变化。第二，经济因素。经济制度的变化必然导致行政制度的变革。经济政策的变化会对行政体系提出不同的要求，一定的经济状况需要有与之相适应的行政制度。经济的发展必然伴随着行政的发展。第三，文化因素。任何一个行政体系的结构形式、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观等，都直接或间接地受到文化的影响和制约。当一种新的行政文化、行政价值取代旧的行政文化、行政价值时，行政发展已经由可能成为现实。
   b．行政发展的内部动力。主要来自行政体系本身的自主发展规律，即行政体系本身的一种自然生长的趋势。第一，新的技术方法的推动。行政信息技术的普遍应用，一方面减少了人的手工劳动，使机构和人员减缩，从而降低了成本；另一方面带来了一系列新的行政管理模式和组织方法，从而极大地提高了行政效率，并影响到政策制定者和执行者之间的关系，增加了行政管理的经济效益。第二，政府内部改革人士的推动。政府内部一些有使命感和责任心的人，往往是行政改革和发展的中坚力量，对行政改革和行政发展起一种推动作用，他们并非既得利益的一部分，但也并非完全同既得利益无关，促使他们进行改革的是对国家的责任，在自上而下的改革和发展中，这些人的作用就特别可贵。第三，政府雇员的利益需求。
   (3)行政发展的前景与趋势
   ①行政环境的优化。组织的变革常常以环境的变化为诱因。知识经济的发展，信息社会的来临，使行政环境发生了深刻的变迁，从而诱发了行政系统的变革。从政治环境来看，信息社会中知识和智力在整个社会权力结构中占有越来越大的比重，其他社会团体和公民越来越有可能摆脱对政府的依附关系，并且对政府形成强大的监督力量。随着教育的普及和公民受教育程度的提高，公民的民主意识、政治参与意识也进一步增强，推动了政府行为的理性化、民主化和法制化进程。就经济环境而言，知识经济以发达、成熟的市场经济作为基础，知识和信息在资本运营和商品流通过程中占有越来越重要的地位。这就要求政府按照成熟市场经济的本质要求调整其职能结构，强化对知识和信息的管理和调控职能，以加强知识产权保护为重点，引导、培育和扶持高科技产业的发展。职能结构的变化必然会引起组织结构、人员结构和权力结构的变化。
   ②行政价值观的重塑。在信息社会，公共行政的价值观念发生转变，公平正义与行政效率并重，行政民主与政治民主共存。公共行政价值观的重塑为行政发展的范式变迁奠定了理论基础。
   ③行政技术的创新。计算机信息技术、卫星通信技术和光纤通信技术的进步，尤其是电子计算机技术与通信技术的密切结合，使人类对信息的提取、传递、存储和处理以令人难以置信的速度提高。政府可以通过互联网络充分占有决策信息，整合社会利益要求，利用政府外部的专家、学者等智力资源，推动决策的科学化和民主化。
   ④行政组织的高度完善化。就现代化的管理和科学决策而言，现代化的政府机构，应当是一个巨大的组织系统，是由决策机构、咨询机构、信息机构、执行机构和监督机构之间互相连结、互相依赖、互相制衡，联成一体组成的。结构齐全、功能完整的现代化组织系统是现代管理的社会化与高效化的客观要求。惟有这样，它才能自我组织、自我调节、自我适应。
   ⑤行政决策的高度科学化。政府决策是行政活动中最为经常和频繁的行为。科学决策除了有完善的组织系统作保障外，还必须具备两个基本条件：a．决策必须借助高科技的物质手段，即具备能及时收集、整理、传输、编辑、存贮、检索、发送显示有关信息的计算机信息网络系统。b．需要有科学的决策程序。
   ⑥行政法制化。行政法制化是行政现代化最重要的标志，是保证政府行政效能、行政组织制度化与程序化的需要。为使政府的运转有制度保障，使政府能依法行政，一方面要求政府行使权力、管理国家公共事务的过程能遵循法律授予的权限并依据法律规定，忠实地执行人民的意志，为保护人民权利而正确行使行政权力；另一方面政府应当积极创造社会民主化一的政治环境，让民众参政、议政。没有广大群众的政治参与，行政就会缺乏压力与监督，缺乏有效的自律机制。
   ⑦行政管理人员的专业化与知识化。现代社会，管理成了一门专门的科学知识和一种职业，管理人才流入到社会的各个部门。政府内中上层以下的行政管理权逐渐被专业化的行政人员所掌握。其结果不仅使整个社会结构和社会关系在许多方面发生了人们所意想不到的变化，而且为各级政府的社会化管理奠定了最坚实的基础。西方的这种发展模式，虽然不能照搬到所有国家，然而，行政管理人员的专业化和知识化是行政现代化的一个重要标尺，离开它，就无法谈论行政现代化问题。