（1）公共政策议程是由一程序构成的过程，指的是社会公共问题进入由政策行动主体构成的政策子系统的范围并成为政府特别关注的、在深思熟悉后下决心要加以解决的公共政策问题的过程。政策议程设立是整个政策过程的首要环节，在政策过程研究中占有重要的地位。政策议程设立的过程是政策行动主体提供问题清单的过程。进入清单的社会公共问题会引起政策制定者的关注。在中国政策议程设立有多种途径和方式，其中主要的是关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。

（2）从材料中可以看出，孙志刚事件引发国务院出台新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；躲猫猫事件带来了检察院巡查制度的建立和押审合一制度的改革；“开胸验肺“事件使得陈竺部长作出重要批示，并责成全国卫生系统加强职业病诊断与鉴定管理；“钓鱼执法”事件导致了了这样的结果：政府承认有关部门在执法过程中使用了不正当取证手段，并向社会公众作出公开道歉，不少地方政府已经紧急叫停了“钓鱼式执法”方式，并致力于进一步完善打击“黑车”的相关政策。

上述四个案例，体现了一个共同特点：社会焦点事件导致公共政策的出台，政策议程的设立，体现了典型的外压模式的特点。

①政策议程设立的外压模式

与上书模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设立；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。

②外压模式的特点

a．只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者才是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，会越来越难分辨谁是倡导者。这时的关键是议案的民众基础到底有多广，是否对决策者构成足够的压力。应该区分两部分民众：一部分是“关切的民众”，一部分是一般大众。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公众议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公众议题的注意力往往是短暂的，很少长期、执著地卷入某项争议。正因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公众议程最可能变为政策议程。

b．外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公众议程，要最终进入政策议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。

c．由于上两个特点的存在，研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的演化与政府议程的变动联系起来。上述三点是一般情况下外压模式的特点，但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件”，引起社会的普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。

③焦点事件

焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。注意焦点的集中有助于打破已往的力量平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短期内调整政策取向。

因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”。

由于焦点事件的影响是直接、快速、容易确定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。过去，在中国政策议程设立一般采取的是上面提到的五个模式，外压模式比较少见。尽管早在20世纪80年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时提出了决策民主化的主张，直到90年代后期，带有民主色彩的外压模式才越来越常见。

之所以会出现这样的变化，可以从压力的根源和压力的效果两方面考虑。从压力的根源来看，虽然中国经济在过去四分之一个世纪里高速增长，但不惜一切代价追求高增长率也带来一系列严重问题。到20世纪90年代末，有些问题已变得触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊、缺乏经济与社会安全等。与此同时，社会分化程度也越来越高。在改革初期，由于社会分化程度低，人们相信改革最终会使所有人受益，愿意牺牲短期的个人利益。但随着社会利益日益分化，那些在前期改革中利益受损的阶层对新推出的改革不再是毫无保留地支持，因为怕再次受到伤害；更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革到了强调经济社会协调发展的时候了。这就是政府面临的社会压力所在。通过利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起，潜在的压力就会转化为现实压力。