【答案解析】交通协管员，就是在交通繁忙的路段或路口，协助交警人员管好交通的人员，主要负责行人及车辆的秩序。交通协管员是我国交通管理领域近年来出现的一种执法群体。随着政府职能的转变，社会管理事务迅速增多，行政机关“任务多”与“人力少”之间的矛盾日益凸显出来。交通协管员正是随着我国社会发展和行政管理的需要而出现的一种行政管理组织形式。交通协管员活跃在交通管理的第一线，在维护交通秩序、缓解交通管理机关人力不足方面起到了重要作用，而且在我国目前的社会现实中仍有很大的必要性。然而随着交通协管员深入公共交通管理领域的程度不断加深，交通协管员与行政相对人、行政机关之间引起的纠纷也越来越引起人们的关注。交通协管员的执法依据、法律性质越来越引起人们的深入思考。要想充分发挥交通协管员的有利作用，减少其负面影响，应从法律、行政管理等多方面进行引导和规范。明确其法律性质，规范其职责范围，促使其形成规范的法律制度显得尤为重要。
理论界关于交通协管员的法律性质有两种观点：一种认为交通协管员是行政委托中的受托人，另一种认为交通协管员是行政辅助人。
(1)行政委托
行政委托是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。与民事委托及行政授权等相关概念相比，行政委托有如下特征：①行政性。行政委托的委托方是具有行政权力的行政主体，委托事项与行政主体的行政管理活动密切相关。②受托人行使职权或从事行政事务的依据并非直接来自于法律规定，而是来自于行政机关的委托协议。③受托人以行政主体的名义行使职权，效果归属于委托方。即委托行为不导致行政职权和责任的转移，受托人不因行政委托而取得行政主体的地位，受托方因履行委托事项而造成的法律责任由委托的行政主体承担。
我国目前尚没有对行政委托的统一规定。《行政处罚法》对行政委托行为的规范作了尝试。《行政处罚法》第18条第1款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”此外《行政诉讼法》第25条第4款，《国家赔偿法》第7条第4款也对行政委托的诉讼主体和责任主体作出了一些零星的规定。
行政委托不同于行政授权。个人能否成为行政委托的受托人是行政委托争议的焦点。委托不同于授权，授权是创设新的行政主体，该主体不仅要具备事实相关行政行为的能力，还要有能力独立承担法律责任。因此，被授权者的资格要求比较严格，只限于组织，不能是个人。委托只是创设新的行为主体，而不是创设新的行政主体，不需要独立承担法律责任。因此，受托对象只要具备能够进行相关行为的能力即可。《行政处罚法》主要规制对违法者予以惩戒，依法对相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的以及其他形式的法律制裁。因此《行政处罚法》对行政委托有严格的规定。《行政处罚法》第15条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”《行政处罚法》第18条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”《行政处罚法》第19条规定：“受委托组织必须符合以下条件：(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”据此，在行政处罚中，个人不能成为委托对象。因此，本案中交通管理局和交通协管员不是委托与被委托的关系。
(2)行政辅助人
行政辅助人、行政协助人，又可称为行政助手，是指私人或私法人非以自己名义独立对外行使公权力，而是在行政机关指示下，立于帮手地位，协助该行政机关处理行政事务，从事非独立性活动，以协助完成公共任务。行政辅助人是德国和我国台湾地区行政法学上的一个概念。行政助手具有以下特征：(1)行政助手是协助完成公共任务的私主体，包括私人和私法人；(2)行政助手受行政主体的请求进行活动，其效果归属于行政主体；(3)行政助手的活动不具有独立性，即其活动受到行政机关的指令拘束，并受其监督。
行政助手根据自主性的程度不同，可以区分为“非独立性行政助手”和“独立性行政助手”。非独立性行政助手是根据所谓的“工具理论”，将私人当作行政机关“延长的手臂”，作为行政机关的工具在行政机关的监督下活动。其特征是行政助手的行为必须受到行政机关的紧密指令约束。这类行政助手的功能一般严格限于具有辅助性的工作，不会以自己的名义去行使重要的国家权力。传统意义上的行政助手一般是指非独立性行政助手。
随着社会的发展，“严格依据行政指令”的传统的行政助手已经不能满足现代国家瘦身的要求。因此，形成了“修正工具理论”，将具有一定独立性和自主性，而非受行政机关的紧密指令约束的私人，也纳入到行政助手的范畴，即“独立性行政助手”。“修正工具理论”将行政助手的判断标准扩展为考虑该私人所从事的行为与国家任务之间的关联程度、该私人所享有的判断余地的大小以及所承担的义务的范围。如果受委托的私人的权力仅止于行政行为的准备阶段或履行阶段而不具备独立作出行政决定的权限，并受制于严格的行政指令，那么即使该私人被赋予了一定的自主性，甚至可能涉及到公权权力的转移，该私人仍属于行政助手。
行政助手是与行政委托最相近的概念。因为行政助手参与公共管理的依据也是基于行政机关的委托。但是行政助手不能简单等同于行政委托的受托人。行政委托的受托人虽然不是行政主体，但其在受托的事项范围内具有较大的自主性，可以依据独立判断决定被委托事项的结果。而行政助手则需要在行政机关的指示和监督下活动，自主性非常低，对行政行为的结果没有判断余地。此外，行政助手只能从事辅助性工作，参与行政行为的阶段仅限于行政行为的准备阶段和执行阶段，无权对行政行为作出决定。
本案中的交通协管员，应当属于行政辅助人的性质。交通协管员的定位是协助交管部门执法，本身不具有执法主体的资格。一方面交通协管员仅在行政执法活动中承担辅助性工作，参与的范畴仅限于行政行为的准备阶段或履行阶段、或不具有强制力的其他行政事务；另一方面交通协管员在工作中严格受制于正式执法人员的指令拘束，不像公务员对行政行为的结果享有裁量和判断的余地。因而，作为行政助手的协管员的协助行为对行政行为的结果并不产生实质性的影响。从外部法律关系而言，交通协管员与行政相对人之间不形成行政法律关系，因而也不可能以其自身的身份构成对行政相对人的行政法上的侵害。交通协管员在工作中的角色犹如行政机关的“延长之手臂”，其活动体现了行政机关的意志，行为结果也应直接归属于行政机关。
交通协管员的作用是协助取证、发出告知文书，真正的处罚实施行为还是交由交通管理部门作出。同时取证、告知的行为也要在交通管理部门的监督下进行，协管员要对交管部门负责，协管员在工作中出现违法行为，交管部门也将承担法律责任。
交通协管员拍照和“贴条”行为，并不是行使行政处罚，拍照行为也并不意味着交通协管员行使了行政处罚中的取证权。“贴条”行为是协助发出告知书，并不是行使处罚权。交通协管员拍摄的照片并不具有直接的证据效力，而是需要经过交管部门的甄别，对其“真实性”、“合法性”和“关联性”进行判断后方可作为行政处罚的证据，行政处罚的调查取证权仍紧紧掌握在行政机关手中。
贴“罚单”行为虽然合法，但也暴露了交通协管员在工作中的程序问题。交通协管员对违章停放的车辆贴上罚单之后，一般都是扬长而去，等车主回来，只能看到罚单，很多情况下都不知道罚单是谁贴的，贴罚单的原因。事实上，对于当事人在现场或者及时到达现场的违章停车，交通协管员应当首先是劝阻，如果没有效果再采取其他措施。可不少协管员往往贴单了事。车主如果要申辩、陈述，就必须去交通执法站。车主本来可以也应当在现场行使的权利却要到执法站去行使，无疑加大了查处违法行为的成本。
解决交通协管员工作程序中问题的办法是培训、考核和奖惩制度的完善，在提高交通协管员的业务素质上下功夫。实践中，交通协管员队伍普遍存在文化水平低、技术能力差、年龄偏大等问题。看似简单的交通执法却蕴含着复杂的事实认定和法律推理过程，离开这样的过程，交通执法只能流于形式，变得简单、初级、粗放。然而，现在的交通协管员大多是失业人员，来自于各行各业，缺乏对法律知识的系统掌握，文化水平相对较低。因此，应当建立严格的岗前培训、考试录用、考核奖惩制度，确立聘用部门的监督管理责任和连带赔偿责任，依此提高交通执法的整体素质，并加强交通管理部门对交通协管员的监督力度。
交通协管员作为参与道路交通管理工作的一支重要力量，在维护交通有序、安全、畅通方面发挥了很大作用；而且在我国目前的社会现实中仍有存在的必要性，因此，应当全面规范其从业资质、招聘办法、管理体制等，减少其负面效果，为建立完善的交通管理制度和确保顺畅的城市交通提供辅助作用。