摘要
美国《社区再投资法》(The Community Reinvestment Act,以下简称CRA)的立法背景和主要内容。20世纪六七十年代,由于市场失灵、种族歧视等原因导致的信贷歧视严重阻碍了美国中低收入地区和借款人的信贷需求,为此,1977年美国国会通过了《社区再投资法》,主要内容:(1)受监管机构"有持续和责无旁贷的责任"满足整个社区的信贷需求,包括中低收入社区和借款人的信贷需求;(2)美联储等四个联邦金融监管机构对其履行CRA义务情况进行考核,考核内容主要包括贷款、服务、投资三个方面,其中贷款考核最为重要,只有贷款考核为"满意"以上等级时,总的考核结果才能达到"优秀"等级(最高等级);(3)考核结果作为机构申请开设分支机构、兼并、收购等评审的重要依据。CRA颁布实施30年来有七次重大修改。(1)1989年要求公开披露机构CRA等级和评估情况;将考核结果划分为四级;并且将贷款申请人的民族、种族、性别和收入等基本情况纳入到《房屋抵押贷款披露法》(HMDA)的数据库中。(2)1992年要求房地美和房利美--两家政府支持的企业,购买并证券化部分CRA贷款资产,以增加此类贷款的市场流动性。(3)1994年明确了银行若想跨州设立分行,要以较高的CRA评级来获取监管部门的批准。(4)1995年修订CRA考核过程使之更加客观、考核更加强调以业绩为导向;依据资产规模划分机构类型,针对不同机构确立了四个考核模式,并一直沿用至今。(5)1999年将存款机构CRA考核结果作为其申请设立金融控股公司、开展新的金融业务条件;要求披露金融机构与社区组织谈判达成的CRA协议;降低小银行CRA考核的频率。(6)2005年提高了小银行资产门槛,适用简化考核程序;小银行中新增"中小银行"类别,适用贷款考核和社区开发考核;明确歧视、非法及欺骗性贷款的做法将对被监管者CRA评估产生负面影响。(7)2008年将金融机构发放的低成本教育贷款纳入机构CRA评级考核范围。CRA是校正了市场失灵还是扭曲了信贷市场:30年未了的争论。批评者认为:(1)市场失灵和歧视作为法案正当性理由不充分:如果这些社区存在利润,市场会自动发现它们;克服歧视性信贷行为的理想工具应该是严格执行反歧视性法律,如《1974年平等信贷机会法》;(2)《社区再投资法》本身缺乏量化的指标规定,很多方面表现出很大的主观性和不确定性,由此带来了一些新的问题,如权力寻租;(3)《社区再投资法》强迫机构发放CRA贷款,带来了额外的风险,有研究发现较差的CAMELS评级与较高的CRA贷款水平之间是存在着一个正相关关系;(4)《社区再投资法》阻碍了有效兼并,增加了并购交易成本,退出的障碍成为了进入的障碍;(5)《社区再投资法》仅适用于部分金融机构,对不同机构的差别对待又构成了新的歧视,也削弱了法律自身的效力范围;(6)《社区再投资法》中的地区性倾向是与现代金融领域政策背道而驰的错误做法,削弱了银行通过业务地域多元化分散信贷风险的能力;(7)即便《社区再投资法》的目标是正确的,但是CRA并不是实现这一目标的最佳手段,强化反歧视法、反托拉斯法,增加公共财政投入更为理想;(8)中低收入社区贷款的增加并不完全归功于《社区再投资法》的作用,管制放松、技术进步、经济发展等是中低收入者贷款增加的主要原因。同时,也有很多研究一直为CRA摇旗呐喊,他们认为:(1)20世纪90年代以来,中低收入社区和借款人的CRA贷款数量明显增加,受CRA监管机构在评估区域内更倾向于发放优质常规贷款;(2)CRA贷款在实践中具有盈利性,并没有显示过高的风险;(3)与《社区再投资法》带来的巨大收益相比,其相关成本相对较低。针对CRA给金融机构并购带来了巨大成本的指控,有研究认为CRA导致的并购成本被过分夸大。针对CRA协议是社区组织勒索银行的指控,有研究认为应区别赠与和寻租,正确看待CRA协议在解决信息失灵问题上的贡献。针对CRA增加了机构合规负担的指控,有研究认为1995年立法修改后,被监管机构合规成本逐渐降低,微不足道。次贷风暴也把《社区再投资法》牵扯了进去。批评者认为CRA是次贷危机根源,或者至少是其重要原因:(1)《社区再投资法》压力下银行信贷标准被迫放松,为日后贷款违约和次贷危机埋下隐患。(2)社区组织借法律赋予其参加公开评论、投诉等机会,威胁那些计划开设分机构、兼并、收购的银行,趁机实施敲诈,威逼发放贷款。CRA支持者则认为,尽管该法远非完美,但就次贷危机发生而言并没有直接责任,最近有包括美联储经济学家在内很多学者通过经验数据等驳斥了"CRA应当为次贷危机负责"的观点:(1)从次贷危机爆发时间与CRA生效时间上来看,《社区再投资法》与2007年开始的次贷危机很难联系。(2)从次级贷款的来源来看,在整个次级债发放市场中,受CRA监管机构发放的次级债份额很小,相反,不受CRA监管的其它放贷机构占据了次级债市场的大部分份额。(3)从不同机构发放的次级贷款的表现来看,其差异很小。(4)从发放次级贷款的动机来看,利润而不是CRA促使机构发放这些贷款。(5)需要特别强调的是,在所有的批评者中,尚没有看到被监管的机构出来指责《社区再投资法》;另外,即便在CRA批评者中也有人认为法案与次贷危机无关。美国目前对《社区再投资法》下一步修改继续进行着广泛的讨论。2009年3月12日美国国会议员Johnson向众议院金融服务委员会提交了最新的《2009年社区再投资现代化法案》,主要内容:(1)拓展评估区域概念,机构通过经纪商发放贷款也应包括在评估区内接受考核;增加考核业务类型,包括针对少数种族社区的贷款和服务。(2)规定从事掠夺性放贷和其它种类的信贷行为,如果这些行为对社区或居民有负面影响,机构在评级过程中将会受到惩罚。(3)扩大法案的适用范围,涵盖各种非银行机构,包括独立抵押公司、信用社、银行的抵押公司附属机构,保险公司以及证券公司。(4)完善数据披露,有关数据披露规定应包括小企业贷款中企业主的性别和种族内容,存款账户数据等;建立新的贷款数据库,追踪贷款的止赎和调整情况。法案还要求联邦监管机构在银行并购时召开更多的听证会。可以结合我国实际,有选择地借鉴CRA的经验、教训,改善县域、中小企业、三农的金融服务。党中央文件多次提及"县域金融机构将一定比例存款投放当地",2009年中央1号文件指出:"抓紧制定鼓励县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法,建立独立考核机制"。CRA以其三十多年实践经验与教训为我们提供了借鉴。需要强调的是,必须在我国在工业化和城市化的大背景、大趋势下认识县域金融机构的信贷投放问题。在工业化和城市化的过程中,往往伴随着资金和劳动力等生产要素向城市、关键行业的集中,经济增长方式往往表现为非均衡增长,并表现出对其它行业和地区的负面影响。县域新增存款主要用于当地发放贷款必须符合经济发展规律,金融机构仅仅在县域吸收资金、基本不投放贷款、资金主要流出是有问题的,但是强制吸收的存款完全投放在县域也是有违经济规律的。必须在二者之间找到一个均衡点,实现资金在区域空间配置上的均衡,万不可从一个极端走向另一个极端。
出处
《西部金融》
2009年第8期7-14,共8页
West China Finance
